刘珍良

　　摘 要：实行员额制改革是以审判为中心的司法体制改革的一项重要内容，其设立目的是实现优秀法官资源的合理配置，让优秀法官聚拢或重新回到办案一线，提高办案效率和质量。但是实践过程中出现了制度不能因地制宜，“案多人少”矛盾仍严重，难以短期内解决行政化审判运作方式弊端，民刑行政分庭尴尬处境、唯业绩论评判标准错失人才等弊端，加大法官职业保障措施确有必要，法官自身才能更好地履职，维护社会公平正义。

　　关键词：资源配置；案多人少；员额制；分案制度；行政化审判

　　一、法院员额制改革的时代背景及制度溯源

　　员额制并非一个全新概念，从1999年最高人民法院发布的《五年改革纲要》中明确提出有计划有步骤地进行法官定编工作。2001年颁布了《法官法》，法官员额制第一次以立法形式确立。随后十数年，最高院发布的《五年改革纲要》中逐渐清晰改革思路，员额制改革终于拉开序幕，进入了新一轮的以审判为中心的司法体制改革。法官员额制从文义解释分析，是指根据案件的数量、地区发展现状等因素综合考量为法院充分利用专业化、精英化法官限定一个固定数额，目的是提高审判工作的质量和效率。2019年两会，众多代表屡屡提及法院“案多人少”现实问题，原最高人民法院党组副书记、常务副院长、十三届全国政协社会和法制委员会主任沈德咏表示，“案件数量增加，两院工作压力增大，案多人少矛盾突出。”目前来看，实行员额制改革，似乎导致了“案多人少”矛盾的加剧，这种理解是错误的，首先我们要厘清法官总体数量和一线办案法官数量之间的区别。从人员的绝对数量上看，法官的人数是少了，但是大多数法院的一线办案的法官人数是增加了，审判力量不是削弱了而是加强了。

　　二、法官员额制设立之初衷与现状

　　员额制旨在推動高素质法官群体的筛选与重组，中央规定法官员额比例控制在中央政法专项编制的39%内，目的在于让法学素养不高、办案能力低下的法官失去审判的权力与资格，真正有办案能力的法官从行政职能岗位回归办案一线。最高人民法院将员额比例控制在编制数额的30%以内，员额法官岗位均配置到一线办案部门，综合部门不设员额岗位。对入额人选要求应为审判员或具有8年以上法律工作经历的助理审判员，突出实绩导向和办案能力。能者上，庸者让，不适格者离职，通过合理配置审判资源，从而提高审判的深度与效率。

　　经济学上提出过一个著名的“二八定律”，指在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部约20%。在我国司法实践中，实际在一线办案的法官仅占法院在编人员的约30%，存在大量的司法辅助人员和行政人员，根据定律，我国法院一线办案的30%的法官中存在平庸之辈，需要剔除。所以我国员额制改革本身，是在司法体制改革大背景下具备科学性和可行性的制度。

　　当然，在员额制试点实施的过程中，也存在诸多传统法院晋升评价体制的排异反应与制度阵痛。第一，员额制分配人数的标准单一，未具体结合当地实际情况，让很多办案繁琐不便的地区法官压力过重，办案效率低下。比如四川西部民族地区山地众多，甘孜、阿坝的藏族同胞属于游牧民族，目前仍然保留传统民族风俗，居所不定，这些地形地势、民族风俗习惯等均需要办案法官耗费比经济发达地区法官更多的人力物力财力，取证周期长且艰辛。[1]

　　第二，案多人少现象并未像制度设想初衷那样得到改善，由于员额制入额比例过低，离职法官中除了存在不适格的法官外，也存在部分未被选入的优秀法官，人才流失。司法实践中，刚刚进入司法系统的人员工作时间短，在员额制的评选上一般不具有资格，进入法院一般从事书记员、法官助理等基础工作，按照传统法院晋升规则，一般不需太久即可成为法官。实际上，对于一些县级法院，通过司法考试、具备法学素养的法官人数少，需要办理案件的数量多，很多法学基础好能力强的青年工作者甚至在书记员时就开始独立办案了，但是员额制阻断了这条传统的选拔晋升之路，员额制人数有限，虽然设有淘汰流动机制，但是由于办案经验丰富的老资历法官的大量存在，面对“僧多肉少”、晋升前景惨淡的局面，很多年轻的工作人员选择离职。

　　第三，我国法院的行政化审判运作方式，非人事任免制度的改革所能改革的，力度不足，以卵击石。让身负行政管理职务的院长、庭长回归判案一线，不现实不可行。由于对法院社会职能定位的不清晰，司法机关行政化导致的这一问题。但我们需要辩证看待这个现象，一个国家的司法制度不是独立存在的，其于社会经济发展水平、政治、文化软实力、社会伦理道德是紧密结合在一起的，这导致行政职能岗位的必然存在与介入。员额制法官改革将部分优秀的法官重新召回到办案一线，并不意味着行政岗位的缺失。我们可以借鉴英美法系国家，美国为法院培养专门的行政管理人才，将法院的根本审判职能积极落实。法官只需要负责案件的审理，不承担行政管理职务。大陆法系国家如中国台湾地区则在坚持审判与行政分离的原则上，主要履行审判职能，偶尔从事少量的行政任务，但是法官审判始终是中心指导地位。[2]慢慢拉回一种法官的主流追求，即怀有法官的荣誉感和神圣感，职业理想和奋斗目标不是从法官向行政职能流动，而是全力争取一线办案的机会。由此我们亦可发现，员额制下必须对法官做出职业保障，在法官与律师的收入差距方面做出努力，健全法官荣誉体系，完善法官辅助人员及书记员的职责，为精英法官分担办案压力等措施确有必要。

　　第四，员额制改革导致我国的分庭制空有外观表象，未兼顾法院团队成员的专业性，这与我国国情不符，我国并不适用美国的轮岗制。根据2009年我国各类案件统计数据研究发现，刑事案件871842件，民事案件6436333件，行政案件154313件。民庭审判案件的种类繁多，数量巨大，需要的法官人数明显偏多，笔者认为，这并不意味着可以将审判刑事案件和行政案件的法官分配审理民事案件，相反可以相应的员额制法官的分配比例可以提升，否则这将颠覆了传统的刑事、行政和民事案件的分类，而是不分专业地将员额制法官分配下去，会导致法官判案的浅显化大众化，不具备精英化法官判案的深度，从高校培养来看，也都是培养部门法精通的法律人才。[3]因此，分案制不可以土崩瓦解，否则将与我国实行员额制的初衷相违背。

　　不过，笔者认为，如果打破民庭、刑庭、行政庭的分类，将大量节约司法资源，在当前不适用，此项分案制度的改革需要缓冲期，法院应当从录用条件开始改变，从而影响政法高校的教学模式，培养各部门法融会贯通的法学人才作为未来法官力量的后备军。我认为，员额制必将带来分案制度的改革，只是现在时机并未成熟，我们仍需利用分案制作为过渡期来实现优化资源合理配置的目的，从而让精英们能够均分蛋糕，这也是法官职业保障的重要体现之一。

　　第五，唯业绩论的员额制改革模式，使诸多优秀法官无法脱颖而出，成为法院的重大损失。霍姆斯说过，“法律的生命不是逻辑，而是经验。”这里的经验绝非案件数量的堆砌，而是指判案者理解法律是什么，知道法律以前是什么样子以及未来会是什么样子。

　　参考文献：

　　[1]吴晓敏；肖正富.法官员额制面临的困境与对策.人民法治.2019年：43-45

　　[2]陈瑞华.法官员额制改革的理论反思.法学家.2018年：6-19+196

　　[3]屈志领.论法官员额制改革的困境与出路.河北经贸大学.2018年