白杉

　　摘 要：日本地处板块交界处，因此地震灾害频繁发生。在应对地震灾害的实践中，日本逐渐发展出一整套比较成熟的危机应对的机制，包括一套较为完善的危机应对法制体系、从中央到地方的危机应对行政组织体系、完整的灾害应急和灾后救助管理体系和国民防灾教育体系。这种危机应对机制在2011年3月11日发生的东日本大地震中发挥了重要作用，有效控制了因地震灾害直接死亡的人数，是政府危机应对中的一个较为成功的案例。本文旨在通过分析日本危机应对机制和其在“3.11”大地震中的危机应对过程，探讨日本危机应对机制对我国公共危机应对的启示。

　　关键词：公共危机;东日本大地震;危机应对

　　地震作为一种自然灾害，拥有强大的破坏力，同时极易引发重大次生灾害进而导致更严重的灾情，因此地震的应对涉及到社会的方方面面，需要政府进行统筹，否则将可能引发严重的社会事件。中国地理位置特殊，地处环太平洋地震带与欧亚地震带之间，受太平洋板块、印度板块和菲律宾海板块的挤压，地震断裂带十分活跃，震源分布广泛。加之我国人口众多且稠密，地震给我国带来的人员死亡数量据众灾害之首。而日本地处亚欧板块与太平洋板块的交界处，地震灾害频发，平均每年有感地震次数达1000次以上，也是地震灾害极为严重的国家。经过许多年的发展，日本已经形成了一整套应对地质灾害的机制与方法。因此，以日本地震中的危机管理机制为案例，有利于我国公共危机应对机制和防灾减灾制度的进一步完善。

　　一、日本危机应对机制的基本框架

　　（一）不断完善的危机应对法制体系

　　1961年，经国会表决，日本政府颁布实施了《日本灾害对策基本法》，这一基本法的特点是明确防灾的责任。其立法重点在于明确防灾、减灾、应急响应、灾后重建的程序和责任，推进防灾减灾工作的综合性行政管理工作发展，实施有计划的防灾减灾新政策，为重大灾害提供财政援助，并构建一套进入灾害紧急状态的程序措施。

　　日本政府在颁布《日本灾害对策基本法》之后，除了对这部基本大法不断进行完善，还在继续出台新的相关法律，同时通过“灾害追加型”法律修订补充机制，及时修订现有法律，不断完善其法律制度体系的空缺。目前，日本有近40部防灾减灾法律，这些法律形成了一整套系统的安全法律法规体系。在与地震相关的法律法规方面，除了1961年的《日本灾害对策基本法》外，还有1966年制定的《地震保险法》、1978年制定的《大规模地震对策特别措施法》、1980年制定的《地震防灾对策强化地区中地震对策紧急配备事业的国家财政特别措施相关法律》、1995年制定的《地震防灾对策特别措施法》和《建筑物耐震翻修促进相关法律》、2002年制定的《东南海·南海地震中地震防灾》、2004年制定的《日本海沟·千岛海沟周边海沟型地震防灾对策推进相关特别措施法》、2013年制定的《促进建筑物耐震改修的相关法律》等法律法规。

　　（二）从中央到地方的危机应对行政组织体系

　　1962年，日本政府成立了中央防灾会议，负责制定国家级防灾基本计划并审议相关重要事项。1986年，日本政府建立了内阁安全保障室，以防范重大紧急事件，并建立了在官房长官领导下的危机管理行政体制。中央防灾会议设有专门委员会，由专家学者和官员组成，并设有事务局处理中央防灾会议事务①。在地方层面，日本政府成立了地方防灾委员会，包括各都道府县防灾委员会和市町村防灾委员会。其主要职能为结合本地灾害的具体情况，收集整理灾情信息，依据地区的自然人文特性来制定防灾计划，协调救灾行动，从事灾后重建。

　　此外，为应对各种问题，日本内阁还成立了多种对策本部，来推进应对措施的实施。发生重大灾害时，就灾害发生的具体情况制定应急措施，并指挥警察、消防等部门紧密配合。

　　（三）灾害应急和灾后救助管理体系

　　日本的灾害应急管理体系包括了从防范、预测到反应的整个阶段，在救援责任与义务、可调用物资、避难所可收容人员数量等方面都有具体而明确的规定，以此确保灾害发生时，各地区各部门能够按照规定积极有效地开展灾害应对工作，降低损失。灾害发生后，一方面，各都道府县与市町村之间通过广域救援协定，可以防止因受灾区域职能瘫痪而造成损失扩大的情况。另一方面，日本消防厅、防卫厅和警察厅通过《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》和《大规模灾害时警察以及自卫队相互协助协定》，明确灾害发生时各机构的责任和义务，保障三个机构在灾害发生时能够消息互通，互相协助。此外，在灾害发生时，医疗应急处置也会通过指挥部门和医疗部门之间的信息互通机制及时到位，对伤员进行救治。

　　日本的灾后救助管理体系主要包括三个方面。一是灾民生活保障，包括提供生活资讯服务、发放抚慰金和补助金、发放租赁房屋资金、提供职业介绍等内容;二是中小企业融资贷款，即政府相关金融机关通过提供融资便利促进企业的重建与发展;三是赈灾物资与捐款分配，指灾后由都道府县市町村、日本红十字会等机构组成募集分配委员会，来负责收受、保管、分配赈灾物质和捐款的工作。

　　（四）不断深化的国民防灾教育体系

　　日本是一个自然灾害频发的国家，因此，日本政府非常重视国民防灾教育，其国民防灾教育体系内容全面，形式多样。日本政府将防灾教育列入国民教育课程，参与团体基本上涵盖了日本国民教育系统的各个阶段。例如，逃生技能教育是幼儿必修课，中小学会经常组织防灾演练和自救演练等活动。这些规定使国民从小就具备了应对灾害的心理素质和必要的自救常识。除了在学校教育体系中普及防灾理念，日本还将每年9月1日确立为“全国防灾日”并建设防灾训练基地，借此让国民熟悉防灾知识，模拟体验真实灾害发生时的情境;日本企业会组织防灾教育，定期检查办公设备安全性;居民社区会组织防灾演习，发放宣传册;日本家庭会在家中常备应急物品，建造房屋时会进行耐震测定等。

　　二、“3.11”東日本大地震中日本政府的危机应对过程与经验

　　（一）“3.11”东日本大地震中日本政府的危机应对过程

　　当地时间2011年3月11日14时46分，日本东北部太平洋海域发生里氏9.0级强烈地震，震中位于日本宫城县以东太平洋海域。地震引发最高浪为23米高的巨大海啸，对日本东北部岩手县、宫城县、福岛县等地造成毁灭性破坏，并引发福岛第一核电站4个机组发生核泄漏。根据日本警察厅的数据，东日本大地震共造成25985人遇难，2539人下落不明，3647人因避难条件、核辐射等原因死亡。在这次造成巨大人员伤亡的地震灾难中，很大一部分伤亡是由地震引发的海啸等次生灾难造成的，因地震直接死亡的人数所占比例很小。日本政府对此次地震及其引发危机的应对总体是比较成功有效的。

　　1、准确预警，及早发布灾害信息

　　日本地震预警系统从2007年起投入使用，这一系统覆盖全国，能够在地震发生前数秒向公众发出预警，从而降低地震带来的伤亡。

　　2011年3月11日，在大地震发生前，日本地震预警系统已经检测到了地震，东京电视台切断正常播放的节目，开始播送早期地震警报。地震发生3分钟后，日本气象厅向沿海37个市村町发出海啸警报。所有电视台停止播放计划，开始播报受灾情况，发布避难信息。地震和海啸警报的及早发出，为民众避难争取了宝贵的时间，为减少损失发挥了重要作用。

　　2、迅速反应，政府、市民、媒体有序应对

　　地震发生后，日本政府迅速作出反应，工作运行流畅有序。在地震发生4分钟后，日本时任首相菅直人指示要求确认灾情和震情，确保居民的安全并采取初期避难措施，确保生命线和恢复交通，尽一切可能为灾民提供确切的信息。随后，防卫省成立灾害对策部，自卫队展开救援。地震发生后不到30分钟，内阁全体成员召开紧急会议，成立“地震紧急对策本部”，指导全国抗震救灾工作。16时左右，福岛第一核电站出现紧急事态，日本政府下令停止核电站运行。16时50分，震后首次记者会举行。11日夜，日本外长会晤记者，请求国际救援。12日7时，菅直人发布“核能紧急事态宣言”。这一系列连贯的行动，显示出了日本公共危机管理体系的有序灵活运转，在灾害救援中发挥了核心作用。

　　除了日本政府之外，日本国民在这次地震中也十分冷静。避难民众能够保持秩序，并保证各类通道的顺畅。日本市民这种自发的遇难反应，与长期以来日本的防灾教育是分不开的。

　　最后，日本媒体在灾难信息的沟通和传播方面也发挥了重要作用。日本政府通过媒体及时公布灾情和救灾信息，对救灾最新进展进行跟进报道和回放，发布次生灾害预警，并反复播放自救方法，菅直人在电视上发表讲话，鼓励国民战胜灾难。这些措施在一定程度上缓解了国民的恐慌心情。

　　3、广纳外援，积极接受其他国家和国际组织的援助

　　地震发生的当日夜里，日本外长会晤记者时即表示请求国际救援。应日本方面的请求，联合国派出美国、新西兰、澳大利亚和韩国的四支救援队。有45个国家的60支国际救援队处于待命状态，随时准备投入到日本灾区的救援工作中。国际救援队伍的派出和救援物资的送达无疑是灾后救援中的一支重要力量。

　　但是，在此次地震中，日本政府对于核泄漏事故的处理不当，扩大了灾害的伤害程度，应当引以为戒。首先，在灾害处理方面，处理责任人不够明确，处理措施有失当之处。其次，在信息公开方面，信息披露不够透明。此外，对于东京电力公司存在数据篡改的问题，日本政府也是含糊其辞。这些直接导致了日本民众对政府失去信任，政府公信力下降。

　　（二）“3.11”东日本大地震中日本政府的危机应对经验

　　此次日本地震，尽管日本政府在应对中还存在诸多需要改进的地方，但我们还是能够从这一危机处理的过程中得到一些经验。首先，科学有效的检测预警系统有利于在灾难发生时为民众争取宝贵的自救时间，从而减少因灾难直接造成的伤亡。其次，完善的国民防灾教育体系有利于提高国民的整体道德素养和应对灾难的心理素质，增强国民自救的能力。再次，积极接受外援，一方面能够在灾难发生后的黄金抢救时间段内发起更有效、覆盖面更大的救援行动，尽可能减少伤亡，另一方面，也能够在一定程度上缓解救援物资的短缺，有利于灾后救助保障。最后，完善的信息公开制度有利于保障政府的公信力，稳定民心，进而维护灾后秩序稳定，为救援和灾后重建争取更好的环境。

　　三、日本危机应对机制对我国公共危机应对的启示

　　（一）要构建以政府为主导、多主体协同的危机应对机制

　　要明确政府在危机应对中的权责和主导作用。因为行政组织凭借其层级性和广泛性，能够在横向上统筹各个部门和各个领域，在纵向上统筹各个地区，进而以最高的效率获取危机事件的全貌，在危机应对中进行沟通、协调、组织和领导。我国中央政府具有强大的资源调配和协调指挥的能力，“自上而下”的危机应对模式是我国危机处理的优势，也是我国有效开展危机应对的制度保障。

　　同时，要建立多主体协同应对的危机应对模式。相较于日本，我国在危机应对时家庭和基层组织的应对能力明显不足。应当在危机中鼓励社会各界专业力量的参与，并充分发挥家庭、社区、企业在危机应对中的作用，以弥补政府部门在专业性和灵活性方面的不足。

　　（二）要建立健全危机应对法制体系

　　健全危机应对法制体系，能够为危机应对提供法制依据，明确危机应对的权责划分，提高危机应对工作的计划性，保障危机应对工作有序进行。我国在危机应对法制体系建设方面已经取得了一些成就，在社会安全、自然灾害、生产安全等领域都已颁布一些法律条文。但是，与日本相比，我国的危机应对法律相对独立，彼此间缺乏联系，没有形成完整的危机应对法制体系。

　　因此，我国应当在宪法和现有其他法律的基础上，建立健全一套危机应对法制体系。这套法制体系在内容上不仅要涵盖政治、经济、社会、环境等各个方面的危机应对措施，还要明确在危机应对中各个部门、各方力量的权责划分和合作机制，并借鉴日本的追加型修订补充机制，不断在實践中对各个法律文件进行补充，对法制体系进行完善。

　　（三）要建立危机应对国民教育体系

　　日本政府不仅将防灾教育纳入其国民教育体系，还通过家庭、社区、企业进行多方位多层次的防灾教育，因此在危机发生时，几乎全体国民能够做到有序应对、自救互救。当前我国在危机应对方面的教育还存在缺失，多数国民不仅缺乏危机应对的常识，还缺乏相关情境的实际演练，大规模的踩踏事件、自救不当致死等情况还时有发生。

　　因此，应当尽快建立危机应对国民教育体系。一方面，通过学校教育，从儿童阶段开始普及危机应对常识，开展危机应对演练，在未来逐步提升国民整体危机应对意识和素质;另一方面，以社区、企业为单位开展小范围的宣传教育，借助多媒体设备，以更加有效的方式普及危机应对常识，提升社会公众的危机应对意识和技能。

　　（四）要重视媒体在危机应对中的桥梁作用

　　媒体是政府和公众进行交流的桥梁。一方面，借助媒体，政府可以传达真实、准确的危机信息，传播危机应对中可以采取的行动方案，使公众对危机发展情况有客观的了解，稳定民心;另一方面，公众借助媒体可以传达自身需求，媒体也可以将危机发生一线的情况进行上传，以便政府在应对危机时作出更好的政策决断。

　　因此，在危机应对的过程中，要重视媒体的桥梁作用。政府要秉持公开透明的原则，及时、准确地向公众发布真实的危机情况;社会各界力量要通过媒体发声，传递需求，使政府了解民意、了解民情，提高决策能力。

　　（五）要积极开展国际合作，协同应对公共危机

　　在当前世界发展全球化的背景下，世界各国逐渐形成了一个人类命运共同体，一国的公共危机的后果可能由多个国家来承担。因此，当今社会应对公共危机，必须要积极开展国际合作。在公共危机应对中借助国际力量，一方面可以减轻本国的应对压力，提高应对的效率和速度，保障危机应对中的物资;另一方面，不同国家各有所长，通过沟通协作，可以优化资源配置，降低危机应对成本。此外，还有些特殊的公共危机问题，例如世界环境危机、恐怖主义威胁等，几乎不可能依靠某一个国家的力量得到妥善解决，这类问题必须通过国际间协同合作来达成治理。

　　[注释]

　　①刘长敏. 危机应对的全球视角[M]. 中国政法大学出版社， 2004.

　　[参考文献]

　　[1]刘长敏. 危机应对的全球视角[M]. 中国政法大学出版社， 2004.

　　[2]李慧婷. 日本近现代灾害应对管理体系变迁研究[D]. 2017.

　　[3]张瑜. 新世纪以来我国应对重大突发事件的经验研究[D]. 2012.

　　[4]江海萍. 日本公共危机协同治理的经验与启示 ——以“东日本大地震”为例[J]. 大连干部学刊， 2017（5）.

　　[5]闫恩辉;. 日本地震应急研究与借鉴[C]// 2017中国地球科学联合学术年会. 0.

　　[6]王瓒玮. 日本城市地震災后社会治理研究——以阪神淡路大地震为中心的探讨[J]. 中国石油大学学报（社会科学版）， 2018， v.34;No.176（02）：66-71.

　　[7]丛晓男， 朱承亮. “3·11” 地震后日本防灾减灾体系建设进展及对中国的启示[J]. 中国发展观察， 2018（14）.

　　[8]施晓铭. 日本政府应对“三一一”大地震危机得失之述评[J]. 安全与健康， 2012（3）：29-31.

　　（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）