杨昆

　　摘 要：本文结合近年来剧本杀行业的发展情况，对我国主管部门出台的监管新规进行了梳理归纳，指出了目前剧本杀内容管理存在的几个问题，并从顶层设计、监管方式、引导扶持、行业自治等方面提出规范剧本杀行业的路径建议。

　　关键词：剧本杀 剧本娱乐 监管 治理

　　近年来我国剧本殺行业取得了快速发展，但也出现了内容失序等不良现象。我国主管部门秉承包容审慎的管理思路，采取告知性备案等创新举措加强剧本杀行业的监管，但也存在着政策法律依据不足、监管环节缺失、具体规则不细化、鼓励扶持政策缺位等问题。本文将从重视顶层制计、完善监管方式、重视引导扶持、加强行业自治等方面提出行业监管的未来路径。

　　一、我国剧本杀行业的发展现状概述

　　随着2016年推理综艺节目《明星大侦探》的热播，具有强烈社交互动属性的沉浸式体验剧本娱乐活动（即“剧本杀”）适应近年来的消费需求，不断受到国内市场的青睐，逐渐从线上走向线下，行业取得了快速发展。据相关报告测算，我国剧本杀行业的市场规模已超百亿元，并将保持较快的增长速度。[1]

　　（一）逐渐形成较为完整的产业链

　　我国剧本杀行业已初步建立起一条较为完整的产业链，包括上游的剧本创作者、中游的剧本发行商和剧本分发平台，下游的线上游戏APP、线下实体门店以及玩家，产业分工更加细化。部分企业还从剧本分发向剧本创作、行业培训、版权运营等上下游环节拓展。在北京、上海、成都、广州等剧本杀发展较为成熟的地区，不少企业还以剧本为核心资源，加大对剧本版权价值的挖掘运营力度，将剧本内容与影视、游戏、小说、动漫、剧场、文旅、博物馆等相结合，开展多元化经营，形成了IP授权产业链。

　　（二）内容失序现象扰乱行业发展

　　随着剧本杀行业的快速发展，内容失序现象也更加凸显，成为影响行业健康发展的主要问题。一是创作能力有待提高。剧本杀行业以内容为核心资源，对优秀原创剧本有着巨大的需求量，但作者的创作能力参差不齐，缺乏专业的剧本创作者，导致优秀剧本内容比较稀缺，剧本创作同质化现象比较严重。二是审核把关机制欠缺。行业主管部门对剧本内容存在监管盲区，企业审核意识不足，为追求经济利益，一些剧本充斥着恐怖、暴力、血腥、色情、封建迷信、篡改历史等不良内容，对消费者特别是广大青少年群体产生了消极影响。三是侵权盗版现象频发。行业内尚未形成尊重版权的氛围，普遍存在着无授权改编、抄袭、洗稿等侵权行为，严重影响了行业的市场秩序。由于举证困难、维权知识不足、诉讼时间长、赔偿数额少等原因，权利人很少通过法律途径维权，自身权益无法得到有效保障。

　　二、我国剧本杀行业监管新规的探索

　　针对行业发展过程中出现的各种问题，各级有关主管部门和行业协会加大了对剧本杀的监管力度，在行业治理方面开始进行探索和尝试。2021年以来，中国文化娱乐行业协会、重庆市文化与旅游协会等各级行业协会先后成立了剧本杀行业组织，在内容管理、人员培训等方面开展了相关工作。各地宣传、扫黄打非、文化执法等部门也通过摸底调查和专项检查，加强对行业发展的指导。2022年1月，上海市文化和旅游局正式印发了《上海市密室剧本杀内容管理暂行规定》（以下简称上海《暂行规定》），成为全国首个正式将剧本杀纳入管理的城市，辽宁、天津等地也积极推动剧本杀行业管理政策的出台。[2]2022年6月，文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部、国家市场监管总局出台了《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》（以下简称五部委《通知》），标志着我国正式从国家层面将剧本杀这一新业态纳入监管范围之内。当前我国对剧本杀行业的监管有以下几个特点。

　　（一）坚持包容审慎，实施登记备案管理

　　剧本杀作为文化新业态，是一个以小微企业为主体的行业。如何在加强行业监管和激发市场活力之间寻找平衡，是促进剧本杀行业健康有序发展的关键。针对这一特点，我国对剧本杀并没有采取传统的准入审批管理模式，而是实施登记备案管理的方式，将监管的重点从事前审批向事中事后监管转变，有利于为企业扩大投资增强政策预期。

　　根据规定，剧本杀企业应向市场监管部门办理登记并领取营业执照，将经营范围登记为“剧本娱乐活动”，并向文旅部门对经营场所和所使用的剧本清单进行告知性备案，剧本备案的主要内容包括作者、简介、适龄范围等信息。其中，五部委《通知》规定需提供剧本内容的故事梗概；而上海《暂行规定》则对备案的内容要求更为细致，包括故事背景、剧情、角色介绍、人物对白等剧本的详细内容以及版权合法性声明。主管部门还对剧本备案实施动态管理，对于新增剧本或者内容发生实质性变化的剧本，要求再次提交相关基本信息进行备案。

　　为减少对剧本杀企业日常经营活动的影响，主管部门还创新工作方式方法，利用技术手段简化优化备案流程，全部备案工作均通过相关网络平台进行，实现不见面、无纸化、一站式网上备案，大幅压缩企业的备案时间，降低企业的经营成本。

　　（二）明确内容底线，强化经营主体责任

　　主管部门要求剧本娱乐经营场所坚持正确的导向，应当使用内容健康、积极向上的剧本，对剧本内容划定了明确的“底线”和“红线”。五部委《通知》要求剧本娱乐活动不得含有《未成年人保护法》《娱乐经营场所管理条例》《营业性演出管理条例》等法律法规禁止的内容。上海《暂行规定》则明确了剧本及故事情节中不得出现的十大类情形和经营活动中不得实施的四大类行为。

　　五部委《通知》和上海《暂行规定》均强化了剧本娱乐经营单位的主体责任，要求其建立内容自审制度，对剧本及其表演、场景、道具、服饰等进行内容自审，承担起把好剧本内容第一道关的责任，确保内容合法合规。此外，剧本娱乐经营场所还应当履行安全生产主体责任，实行诚信守法经营，不得侵犯消费者的合法权益。

　　（三）关注重点人群，加强未成年人保护

　　剧本杀的消费人群以年轻人为主，特别是学生群体的占比较高，剧本杀内容又多以推理、悬疑为主，且年龄越低越喜欢恐怖类剧本。[3]在当前监管不健全的情况下，不少剧本存在恐怖、灵异、暴力、血腥、色情等打擦边球的情节，难免对广大未成年人带来负面影响。为保护未成年人的身心健康，五部委《通知》也建立了未成年人保护机制，主要包括以下两个方面。

　　一是对剧本实行年龄分级管理。要求使用的剧本应当设置适龄提示，标明适龄范围，不得为未成年人提供不适宜其年龄阶段的剧本内容；设置的场景如不适宜未成年人的，也应在显著位置予以提示，并不得允许未成年人进入。

　　二是限制未成年人的娱乐时间。剧本娱乐经营场所应当按照《未成年人保护法》的要求，采取適当措施防止未成年人沉迷。政策还明确了未成年人可以参与剧本杀的具体游戏时间，除国家法定节假日、休息日及寒暑假外，经营场所不得向未成年人提供剧本娱乐活动。

　　（四）明确职责分工，形成协同监管合力

　　五部委《通知》明确了相关主管部门的职责分工，建立起协同监管机制，对剧本杀行业形成齐抓共管的工作格局。其中，文旅部门主要负责剧本内容管理和未成年人保护工作；公安机关负责场所治安管理工作，依法查处相关违法犯罪活动；住房和城乡建设部门、消防部门分别负责场所的消防验收备案和监督检查工作；市场监管部门负责剧本杀企业的登记注册工作。上海、辽宁等地也明确了治安、消防、卫生等部门对剧本杀经营单位负有依法指导、管理和处罚的职责。

　　三、我国剧本杀行业监管面临的问题

　　剧本杀是一个新生事物。我国在监管思路和模式上进行了大胆创新，在行业治理方面初步积累了一些经验做法，但由于目前仍处于起步探索阶段，在监管过程中也出现了一些问题。

　　（一）政策文件法律层级较低，备案管理法律依据不足

　　目前我国对剧本杀行业进行规范的国家层面政策文件为五部委《通知》，地方层面文件为上海、辽宁等地出台的暂行或试行规定。从法律层级来看，这些政策规定均为规范性文件，虽然在一定时期内对行业管理具有约束力，但在规范行政行为、形成制度性管理规则、为行业提供较为稳定的政策预期方面，规范性文件不如部门规章或地方政府规章那样明确，不利于剧本杀行业管理的规范化和法治化。

　　为加强对剧本杀行业的监管力度，五部委《通知》和上海、辽宁等地的规定均对剧本内容实施备案管理，对这一文化新业态采取较为审慎包容的监管模式。虽然对于剧本进行备案旨在进行事中事后监管，但设置这一备案的法律依据依然是效力层级较低的规范性文件，目前学界对于规范性文件能否设定行政备案仍存在不同观点。[4]而在五部委《通知》中援引的《娱乐场所管理条例》和《营业性演出管理条例》等法律层级较高的行政法规中并未有要求剧本备案的有关条款。其中，剧本杀经营场所属于《娱乐场所管理条例》规定的游艺场所，但该条例并未规定游艺场所使用的剧本需要备案；《营业性演出管理条例》则只是针对为公众举办的现场文艺表演活动，剧本杀虽然具有一定的表演元素，但仅为游戏体验的一种形式，与传统意义上的文艺表演并不相同，范围也仅局限于少数体验者本身而非社会公众，因而也不适用该条例的审批条款。从现有法律法规条文来看，对剧本杀进行备案管理缺乏比较明确的上位法律法规授权。

　　（二）侧重对线下实体店管理，线上环节监管权责不明

　　我国剧本杀行业市场主体既包括线上APP平台，也包括线下实体店。线下实体店以提供剧本和游戏场所为主。而线上平台除了游戏之外，还有作者签约、创作投稿、剧本交易、版权运营、门店推广、线下组局等功能，并且具有去中心化和跨时空的特点，对以属地管理权为边界的传统监管方式形成了挑战。[5]

　　长期以来我国对文化市场主要采取以场所为分类分别进行规制的监管模式[6]，导致不能将文化新业态的所有市场主体纳入管理范围。目前剧本杀监管也存在这一问题。五部委《通知》规定文旅部门负责剧本娱乐经营场所内的剧本娱乐活动内容管理，更加侧重强化剧本娱乐经营场所的主体责任，管理的对象主要是剧本娱乐经营场所，而非整个剧本杀行业。因而，我国目前对剧本杀行业的管理主要集中在线下的实体经营场所，管理权责属于文旅部门也比较明确，但对于线上APP的管理权责属于哪个部门还没有一个明确的规定，对线上环节的剧本创作、发行交易、游戏娱乐等的监管存在漏洞。

　　在当前管理实践中，有观点认为线上剧本杀与网络文学、网络游戏等网络出版形式比较接近，应纳入《网络出版服务管理规定》的管理范畴，开展相关服务需要通过前置审批取得网络出版服务许可证。但目前国家出版主管部门尚未出台针对线上剧本杀的明确规定，也未明确其属于网络文学、网络游戏等何种网络出版形式，因而仍属于悬而未决的问题，而且照搬网络文学与网络游戏的管理方式是否适合线上剧本杀实际发展需要仍是一个有待研究的问题。

　　例如，如果将剧本杀APP界定为网络游戏，则应该在上线前取得游戏版号，但剧本杀APP又不同于网络游戏APP，其性质更类似于多个剧本内容的集合平台，并会经常对剧本内容进行更新，明显区别于网络游戏APP一般仅提供一款游戏的特点。如果按照游戏管理的有关规定，当游戏内容发生明显改变时应重新履行审批手续，剧本杀APP每次上线新剧本则均应重新申请版号，无形中增加了剧本杀企业的运营成本，而且也会导致线上剧本前置审查要求明显高于线下剧本实行备案的规定，造成线上和线下剧本内容管理方式宽严不一的现象。

　　（三）剧本审核规则不够细化，内容自审制度实施困难

　　现行政策对剧本内容进行严格管理，要求经营企业建立内容自审制度，主管部门对备案内容进行检查，但仅仅是对剧本禁止包含的内容做出原则性规定，对于具体内容如“宣扬淫秽、色情、赌博、暴力”“违背社会公德或者民族优秀文化传统”等界定的标准仍不够明确，缺乏可供参考的内容自审或监管细则，特别是对于一些“推理本”“恐怖本”等剧本类型在合法与违规之间的界限更加不容易界定。

　　五部委《通知》也把未成年人保护作为监管的重点，在适龄范围和游戏时间等方面做出了严格要求，但在具体实践方面仍缺乏指导细则。例如，在如何对剧本的适龄范围做出划分方面没有设置更为详细、具有操作性的统一规则，剧本经营娱乐场所只能根据自身经验进行判断，既不利于形成统一的行业标准，也可能由于经营者自审专业性不够存在误判，将不适宜的剧本提供给未成年人；对于防止未成年人沉迷方面也没有具体规范，在设定游戏时长、APP如何对接防沉迷系统和青少年模式设置等方面缺乏可操作性。

　　当前我国对剧本杀实施的主要是事中事后监管，剧本合法合规主要依靠剧本杀经营企业开展自审。确保企业自审顺利开展，需要建立完善的自审制度，包括配备一定数量的具有相关专业能力的审核人员，并建立适应内容管理需要的相关技术监管措施。相较于网络文学、网络游戏、网络视频等企业，剧本杀企业目前整体发展水平较低，企业规模不大，以小微型企业为主，尚未出现头部企业和全国品牌，建立自审制度需要增加资金、人力和技术投入，对于小微型企业来说无疑增加了经营成本，影响了内容审查的积极性。同时大多数企业自审水平也不高，现阶段审查也更加侧重在故事性、逻辑性、体验感等娱乐体验方面，在内容合规审查方面缺乏专业人才，导致企业内容自审往往流于形式，无法有效发挥对剧本内容合规性审查的作用。

　　（四）重管制规范轻引导保护，缺乏鼓励扶持政策措施

　　党的十八大以来，党中央十分重视文化产业的发展，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要制定“文化产业促进法”，而不是“文化产业管理法”，对文化产业发展政策的定位十分明确。国家有关部门起草的《文化产业促进法（草案送审稿）》也在鼓励创作、人才保障、金融财税扶持等方面做出具体构想，因而今后一个时期，我国文化产业发展的工作重心将放在“促进”方面，通过加强对文化产业发展方向的引导，解决面临的实际问题，推动文化产业高质量发展。

　　我国剧本杀企业大多数规模较小、实力较弱，既面临精品剧本匮乏、内容不规范、侵权盗版频发等内容困境，也存在盈利模式比较单一、版权价值多元开发力度不够等运营难题。我国对剧本杀行业监管的最终目的是规范市场经营秩序，推动行业健康发展，促进文化繁荣和健康有序发展，而不是“管小管死”。因此，行业主管部门除了要进行规范管理之外，也需要对企业进行引导和扶持。当前我国虽然已经在国家和地方层面制定了剧本杀相关政策，但主要是一种“负面清单式”的管理方式，即侧重从内容合规角度对行业进行规范和约束，而在鼓励引导优秀原创剧本创作、建立剧本版权保护机制、制定财政税收优惠政策等方面尚未出台具体措施，缺乏一种“正向引导式”的扶持机制，无法满足企业提高创作能力、维护自身权益、增强市场竞争力的现实需要，也不利于引导行业健康发展、培育新兴业态进一步壮大。

　　四、我国剧本杀行业监管的路径构想

　　我国剧本杀行业发展只有短短几年的时间，社会各界对这一新生事物的认识还很不够，必然导致监管制度存在不足之处。今后应从宏观层面和微观层面不断完善监管机制，坚持管理和发展并重的方针，形成政府监管与行业自治相结合的管理模式，可从以下几个方面协调推进。

　　（一）重视顶层设计，完善政策法规

　　对剧本杀行业进行科学有效的监管，首要任务就是要加强监管制度的顶层设计。应对这一新业态的发展规律和行业特点进行深入研究，重點研究剧本杀的内涵外延、属于何种文化形态、与现有监管对象有何异同等问题，在科学研究的基础之上，总结现有监管实践的经验和问题，确立既能实现有效管理、又适应产业发展的监管思路，明确监管的主体、对象、范围、标准和程序，根据使用方式和传播方式的不同进行分类管理[7]，加强剧本杀行业监管顶层设计的标准化规范化建设。

　　在完善行业立法方面，要及时补齐政策法规空缺，通过立法使各项政策制度化规范化法治化。一是对涉及剧本杀的相关法律法规进行修订，对备案登记等创新型举措做出规定，为行业管理提供明确的上位法律法规依据；二是推动制定专门的剧本杀行业管理部门规章，将目前行之有效的监管经验做法和政策措施法定化，提高管理政策的法律层级；三是关注行业发展和管理过程中出现的新问题，适时出台规范性文件，细化具体管理规则；四是鼓励各地制定地方规章和规范性文件，出台符合当地发展需要的政策措施。

　　（二）理顺监管机制，出台实施细则

　　剧本杀行业兼有线上和线下两个环节，涉及的行业主管部门较多，为提高管理效率，应进一步理顺监管机制，改变条块分割的传统监管模式，打通备案登记、生产创作、交易流通、消费娱乐、场所平台等各环节之间的监管壁垒，建立健全宣传、新闻出版、文化、版权、网信、市场监管、公安、住建、应急管理等跨部门监管协作机制，厘清各部门监管事权，推进线上线下一体化监管，形成分工有序、协调联动的监管方式。

　　针对目前边界模糊、执行弹性大的监管规则，应确定全国统一、科学合理、简明易行的监管标准，明确线上剧本杀平台的监管方式，统一线上线下执法标准和尺度，抓紧制定更加详细的剧本备案指南、内容审核要求和未成年人适龄分级规范等细化措施，提升监管的有效性和自审的可操作性，降低主管部门的执法成本和市场主体的遵从成本。

　　（三）加强正面引导，以扶持促发展

　　对剧本杀这一新业态，应坚持规范管理和促进发展并重的方针，在加强监管的同时，也要重视对行业的正面引导，通过出台各项鼓励扶持政策，引导企业坚持正确的导向，积极创作和使用内容健康、积极向上、弘扬主旋律、传播正能量的剧本，推动行业发展壮大。

　　一是通过实施精品剧本评选计划，鼓励优秀剧本的创作和生产，推出一批优质原创剧本，在行业内形成示范带动作用；二是加大版权保护力度，制订剧本杀行业版权保护指引，积极引导权利人对剧本进行版权登记，开展剧本杀领域侵权盗版专项执法，查处和公布一批典型案例，推动版权行政执法与诉讼维权的有效对接，完善行业维权机制；三是加大对剧本杀行业的人才培养，定期组织从业人员进行业务培训，在政策法规、内容审核、产业运营、版权管理等方面提供帮助，提高从业人员的政治素质和业务水平；四是研究制定针对剧本杀行业的税收优惠政策，通过财政经济手段扶持剧本杀企业发展壮大。

　　（四）鼓励行业自律，推动行业自治

　　行业自律也是一种重要的管理手段，是政府监管的有效补充。我国一些协会在行业管理和行业自律方面已开展积极尝试，积累了相关经验，可供剧本杀行业借鉴。例如，中国音像与数字出版协会、中国网络视听节目服务协会在主管部门相关政策的基础上，制定了《移动游戏内容规范》《网络短视频内容审核标准细则》等较为成熟、统一的实施细则，已成为行业主管部门开展内容审核的重要参考依据，在推动行业自律、配合政府监管方面发挥了积极作用。

　　下一步应鼓励各地在行业主管部门的指导下成立剧本杀行业协会、联盟，成为沟通政府部门和从业者的桥梁，提升剧本杀行业的自治水平。一是制定完善行业标准和规范，通过发布自律公约和行业规范，组织开展剧本内容审核与自查，规范行业和会员的市场行为；二是积极参与制定国家标准、行业规划和政策法规，制定发布剧本杀行业的内容产品和娱乐服务的标准，为行业发展提供指引；三是在宣传推广、作者扶持、版权保护、内容创作等方面对剧本杀企业进行帮扶，充分发挥协会在信用评价、纠纷调解等方面的作用，维护行业的合法权益。

　　（作者单位系中国新闻出版研究院）