近些年网络出版的蓬勃发展颇为引人注目，尤其是2016年来一些新政策、新规定的颁布与实施，引发了很大的社会反响。网络出版、数字出版、电子出版、全媒体出版，这些对出版概念进行“泛化”或“窄化”的新名词，事实上都已经超出了传统意义上“出版”的概念与范畴。之所以广泛采用“种+属别”的命名方式，一方面反映了认知上的思维定势，当然这也是人类在不断的学习与实践过程中形成的重要认知规律；另一方面它体现的是在移动互联网络和数字内容生态的颠覆性变革下，整个出版行业面临的巨大压力以及自身的权力和利益诉求。本文仅以网络出版为切入点分析互联网相关产业发展与规制体系变革之间的关系与影响问题。
一、规制的演变及其所引发的争论
2016年3月10日，由国家新闻出版广电总局与工信部联合发布的《网络出版服务管理规定》（以下简称“新规”）正式取代2002年原新闻出版总署与信息产业部联合颁布的《互联网出版管理暂行规定》（以下简称“旧规”），成为网络出版领域的最新规范性文件。但是新规却引发了各种各样的社会争论：“动漫”“音视频读物”是否属于网络出版；自媒体需不需要办理《网络出版服务许可证》；外资不允许参与网络出版服务，那么很多网络视频网站所采用的VIE架构何去何从；网络出版单位的特殊管理股如何实施；“网络游戏上网出版”为什么需要国家新闻出版广电总局事前审批，如此等等。其实最根本的只有一个，那就是网络出版的边界及其规制权限问题。新规使人对网络出版的范围及其管理权限更加迷惑。主要原因如下：第一，网络出版服务的具体业务分类并没有给出，新规说明是“另行制定”；第二，文件部分内容“模糊化”，客观上给主管部门预留了更大解释空间与操作余地；第三，互联网及其相关产业的发展早已经超出了原有的行业边界，跨界与融合既创造了新产业与新机遇，也引发了很多亟待解决但又不知如何着手的新问题；第四，我国的互联网规制体系比较复杂，各管理部门职责与权限存在着一定的矛盾与冲突。
二、网络出版与网络出版物
互联网不但改变了媒体的边界，也在打造全新的媒体生态。媒体的各构成要素之间、媒体与媒体之间、媒体与外部环境之间始终存在着持续的互动与影响。网络出版本身就是互联网时代媒体融合的产物之一，要想准确定义其概念与范畴有一个过程。1.网络出版的定义
旧规将“互联网出版”界定为：“互联网信息服务提供者将自己创作或他人创作的作品经过选择和编辑加工，登载在互联网上或者通过互联网发送到用户端，供公众浏览、阅读、使用或者下载的在线传播行为。”而新规则将“网络出版服务”定义为“通过信息网络向公众提供网络出版物”。从“互联网出版”到“网络出版服务”，如果说“互联网”到“网络”的表述变化，是基于将移动互联网纳入范畴的话，那么“服务”二字的加入一方面更契合产业发展实际，另一方面也为管理权限的扩大预留了空间。旧规定义的指向性比较明确，而新规定义的内涵与外延显然要大得多，是一个具有开放性的定义，并创造出一个新概念，即网络出版物。
2.网络出版物的界定
按照新规，“网络出版物，是指通过信息网络向公众提供的，具有编辑、制作、加工等出版特征的数字化作品”。此前旧规中并没有提出“网络出版物”这一概念。
网络出版物的范围界定：
旧规：(一)已正式出版的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等出版物内容或者在其他媒体上公开发表的作品；(二)经过编辑加工的文学、艺术和自然科学、社会科学、工程技术等方面的作品。
新规：（一）文学、艺术、科学等领域内具有知识性、思想性的文字、图片、地图、游戏、动漫、音视频读物等原创数字化作品；（二）与已出版的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等内容相一致的数字化作品；（三）将上述作品通过选择、编排、汇集等方式形成的网络文献数据库等数字化作品；（四）国家新闻出版广电总局认定的其他类型的数字化作品。
新规较旧规的监管范围明显扩大，除“已出版的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等内容相一致的数字化作品”这一条基本没变之外，增加了游戏、动漫、音视频读物、网络文献数据库等内容，更重要的是还有一个不封口的兜底条款，即国家新闻出版广电总局“认定的其他类型的数字化作品”。难怪有评论认为新规定基本无死角地覆盖了从视频、音乐、文字到程序在内可以在互联网上传播的全部内容。
3.定义扩大化：从数字出版到网络出版
网络出版属于数字出版的大范畴，关于网络出版内涵与外延的扩大，实际上是数字出版无限延伸的一个重要方面。《2016-2017中国数字出版产业年度报告》显示，2016年产业整体收入5720.85亿元，比2015年增长29.9%，呈现持续增长态势。各个细分板块，互联网期刊收入17.5亿元，电子书52亿元，数字报纸（不含手机报）9亿元，博客类应用45.3亿元，在线音乐61亿元，网络动漫155亿元，移动出版（手机彩铃、铃音、移动游戏等）1399.5亿元，网游827.85亿元，在线教育251亿元，互联网广告2902.7亿元。其中盈利状况最好的板块为互联网广告、移动出版、网络游戏、在线教育，合计占比94%，而传统书报刊数字化占比和收入仍然继续处于下降阶段。将互联网广告、网络游戏、网络动漫、在线教育、在线音乐等纳入数字出版的范畴无疑会让整个出版产业的成绩单看上去亮眼很多。正如有学者指出的，“概念内涵和外延的模糊化，事实上是相关管理部门利益最大化的一种体现”。管理部门通过各种形式实现权力的最大化是一个普遍现象，政治学中的官僚自主性和部门政治博弈能够很好地解释这一点，尤其是在各部门之间分工不明、权责不清，以及新兴行业突破原有管理模式的背景下，这种现象更是屡见不鲜。
三、网络出版的边界
1.视频网站不是网络出版由于新规中提到了“动漫、音视频读物等原创数字化作品”，被人解读为视频网站也需要办理许可证，由此引发的一个问题是，新规要求“中外合资经营、中外合作经营和外资经营的单位不得从事网络出版服务”，那么那些海外上市的网络视频企业的VIE模式该如何处理。这其实是一种误解，网络视频公司需要办理的是《信息网络传播视听节目许可证》，而不是《网络出版服务许可证》。这两项的监管权以前分属于原国家广播电影电视总局和原国家新闻出版总署，现都在国家新闻出版广电总局的管理范围之内。新规在第二条第三款中提到的“动漫、音视频读物等”，应该是指在内容和产品形态上与传统出版社出版的音像制品类似的具有“出版物”性质或形式的作品，例如提供在线阅览和下载服务的电子书、电子刊、电子报，原创的听书、有声小说、音乐、MV等。
2.新媒体监管的复杂性
以微博、微信公众号为代表的新媒体是否需要办理许可证，这一点也是争论的焦点之一。根本在于如何理解新规中关于网络出版物定义中的“通过信息网络向公众提供的，具有编辑、制作、加工等出版特征的数字化作品”，有分析认为这几乎是一个无所不包的条款，这一规定几乎把网络上所有的产品都纳入到网络出版范畴内，其中也包括各种自媒体。这种解读具有一定的代表性，一方面是定义的模糊性所致，另一方面是自媒体监管错综复杂。要想理清自媒体的监管体系，必须注意在我国的互联网与新媒体规制体系中，以下两组概念的区分：一是网络出版与社交产品信息发布；二是网络出版服务与互联网新闻信息服务。
（1）网络出版与社交产品信息发布的区分
关于如何界定网络出版，除了上文提到的定义以外，还可以从新规中的其他条款进一步分析出网络出版的基本特征，如第九条中明确要求其他单位从事网络出版服务，需要额外满足的主要条件有法定代表人、专职编辑出版人员、内容审校制度、固定的工作场所等；第二十三条要求网络出版服务单位实行编辑责任制度，包括内容审核责任制度、责任编辑制度、责任校对制度等。我们很难想象这些规定是针对普通的微博、微信等自媒体用户的，因为它在操作层面上几乎没有施行的可能。在一篇官方发布的名为《国家新闻出版广电总局解读〈网络出版服务管理规定〉热点问题》的新闻报道中，有关管理部门的负责人明确表示，纳入网络出版服务许可管理的“主要是微博、微信等网络平台服务单位，即上述信息内容的提供者”。也就是说，平台方属于规制对象，而内容创作或文章撰写则不在此管理范畴内。
（2）网络出版服务与互联网新闻信息服务的区别
社交媒体的平台提供者在管理范围内，而开设微博、微信公众号等所谓“自媒体”的个人或者机构，即信息内容的创作者或生产者则不在管理范畴内。但这并不意味着所有提供具备“编辑、制作、加工等出版特征的单位账号”都属于网络出版服务行为。
因为按照我国现有的互联网监管职能划分，除了网络出版服务，还有互联网新闻信息服务一项。前者的主管部门为原新闻出版总署，现在是国家新闻出版广电总局；后者原属于国务院新闻办的管理范畴，现归属于国家网信办。与此相对应，管理互联网新闻信息服务的最新法规是网信办于2017年5月发布的《互联网新闻信息服务管理规定》，该规定第二条明确“本规定所称新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”。并且在第五条中指出，互联网新闻信息服务包括互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务，并要求“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可”。
这与《网络出版服务管理规定》中界定网络出版物包括“文学、艺术、科学等领域内具有知识性、思想性的文字、图片、地图、游戏、动漫、音视频读物等原创数字化作品”有明显区别。前者规制的是新闻类信息，强调时效性；后者主要是关于文学、艺术、科学领域的内容，强调知识性。旧规、新规在行文中都注意到了和《互联网新闻信息服务管理规定》的区别，没有提及与时政新闻、评论及其特点有关的字眼。这也是与新闻和出版两个领域分别监管的体制机制相适应的。可是这种复杂的监管规制很容易让人摸不清头绪，让业界无所适从，更易引起部门间的推诿与扯皮。
四、网络出版的规制困境——以网络游戏审批权的博弈为例
2009年，文化部和原新闻出版总署围绕网游《魔兽世界》的审批权发生较大争议。这是一个典型的互联网相关领域管理权限不清，相关部门不断进行权力博弈的案例，很好地体现了网络出版与游戏管理的矛盾与冲突。争议的导火索是《魔兽世界》的运营权由九城到网易的易手。运营主体的变更需要审批，网易为尽快完成手续，同时向文化部和原新闻出版总署提出了审批申请。2009年4月24日文化部发布关于《规范进口网络游戏产品内容审查申报工作的公告》，提出“文化部负责对进口网络游戏产品进行前置审查”。此举引起原新闻出版部署强烈不满。7月1日原新闻出版总署公布通知声称 “新闻出版总署是唯一经国务院授权负责境外著作权人授权的进口网络游戏的审批部门”。
在原新闻出版总署与文化部对于网游管理权存在分歧时，中央机构编制委员会办公室明确“文化部是网络游戏的主管部门”，“新闻出版总署负责网络游戏的网上出版前置审批”。可该解释并没有起到厘清职责、终止纷争的效果，反而将争议引向了新的阶段。9月19日文化部通过审批，网易发布即日起《魔兽世界》重新正式运营的公告，但此时并没有通过原新闻出版总署的审批。这就将原新闻出版总署置于了一个非常尴尬的境地，如果默认《魔兽世界》重新运营等于自废武功，意味着自己的网上出版前置审批权可有可无。为此，10月9日原新闻出版总署明确表示：《魔兽世界》未经版署前置审批，文化部的批准是无效的。11月2日晚原新闻出版总署发布通知终止《魔兽世界》审批。但是一天之后峰回路转，11月3日11时《魔兽世界》却得以恢复运营。根据公开资料我们并无从知晓相关部门和网易做了哪些工作，此后的《魔兽世界》更换运营主体的审批未再出现反复。
需要补充说明的是，“游戏”是否纳入网络出版监管，旧规中并未明确提及，现在的新规明确将其纳入其中，并指出“国家新闻出版广电总局作为网络出版服务的行业主管部门，负责全国网络出版服务的前置审批和监督管理工作”。但网络游戏管理权分家的大前提仍未解决，不知何时网络出版管理部门与文化管理部门的权力之争就会再现，这对正在蓬勃发展的游戏产业而言始终是一个不确定的隐患。
网络出版的规制困境主要表现在以下几个方面：一是传统体制形成的条块管理模式，无法适应互联网时代的媒体融合现实与趋势；二是各管理部门都存在权力扩大化倾向，在分工不明、权责不清的情况下，跑马圈地、抢占地盘不可避免。出版管理部门希望通过网络出版将权力触角延伸到游戏等领域，而文化部意图将网络游戏作为文化产业的一部分加以管理；三是相关法律法规的缺位。我国互联网及其相关领域的规制体系还有很大的改进空间，国家层面立法相对滞后，主要依靠国务院法规和各主管部门的行政命令，且政出多门，相关政策存在着较多矛盾与冲突。总体而言，包括网络出版在内的整个互联网规制体系建设缺乏系统性、整体性和顶层设计。
五、小结
看似是政策的变迁所引起的争论，实质是互联网时代传媒生态的改变对现有规制体系构成了冲击和挑战。规制变革是为了顺应和促进新事物不断发展，而不能为了照顾旧事物的存在而削足适履。看似简单的道理，真正落实到实践层面则没有那么顺理成章，因为这涉及各种各样的利益考量和权力博弈。从网络出版新规的出台到定义的扩大化，再到网络出版边界的延伸，最后到规制过程中涉及部门之间的权力博弈等，这些都反映出新时代我国互联网及其相关领域规制体系存在的问题与不足。我国传媒领域的现有规制体系基本上是在沿用传统媒体管理模式的基础上，不断添加、修补与完善的产物。而这对于一个正在快速发展中的互联网大国而言，明显存在着规制政策落后于产业发展现实的情况。“不管体制何时发生变化，总能够明确塑造新体系中关于利益、政治—经济观念和行政改革原则的独特结合，也可以发现在该过程中所建立的广泛目标”。i体制的变化有赖于理念创新、机构改革、政策推动等各方面因素的整体作用，而这种改革过程中的前进与后退、坚持与妥协、竞争与合作的独特组合决定了改革与发展的终极目标能否实现。
（石亮，北京交通大学与国家新闻出版广电总局广播科学研究院联合培养博士后；苗勃，中国传媒大学新闻传播学部博士生）
注释：
① 出版管理新规定明起实施，谁需要担心[EB/OL] .https://www.huxiu.com/article/141185.html.
② 张立,主编.2016-2017中国数字出版产业年度报告[R].北京:中国书籍出版社,2017:13-15.
③ 张大伟.数字出版即全媒体出版论——对“数字出版”概念生成语境的一种分析[J].新闻大学,2010(1):115-116.
④ 高庆秀.“最严网络出版新规”，对百度、新浪等海外上市企业有影响吗？[EB/OL] .https://www.huxiu.com/article/140421.html.
⑤ 单磊.网络出版新规的法律解读：要自媒体办证是胡扯吗？[EB/OL].https://www.huxiu.com/article/140656.html.
⑥ 国家新闻出版广电总局解读《网络出版服务管理规定》热点问题[DB/OL] .中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/10/content_5051667.htm.
⑦ 单磊.网络出版新规的法律解读：要自媒体办证是胡扯吗？[EB/OL].https://www.huxiu.com/article/140656.html.
⑧ 关于网络游戏审批权的争议，详见郑厚哲.当魔兽遇上行政审批 网络游戏到底应该归谁管？[EB/OL] .钛媒体,http://games.sina.com.cn/o/z/wow/2016-06-17/fxtfrrc3771814.shtml.
⑨ [美]马克·艾伦·艾斯纳.尹灿,译.规制政治的转轨（第二版）[M].北京:中国人民大学出版社,2015:1.
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