■王航

　　浅析地方政府对住房政策的执行

　　■王航

　　住房是关系到国计民生的重大问题，中央政府多次采取措施调控房价、增加保障性住房建设但是政策目标实现情况并不理想。究其原因。地方政府住房政策执行不力是关键点之一，文章首先分析了地方政府住房政策执行不力的表现、原因，并提出了强化地方政府公共政策执行力的对策建议。

一、地方政府公共政策执行不力的表现

1.选择性执行。选择执行是指地方政府根据政策对本地区、本部门的影响，采取积极或消极态度选择性执行中央政府的政策。凡是对本地区、本部门有利的政策地方政府就会积极执行，而不利于本地区、本部门的政策地方政府就会消极执行。

　　如国发[1998]23号确立的“以经济适用房为主的多层次的城镇住房供应体系”的政策预期目标没有实现，地方没有切实执行中央政府住房政策政策；但国发[2003]18号确立的“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”的政策，地方政府执行情况良好。

　　2.象征性执行。象征性执行是指地方政府对中央政府的政策表面执行实际并没有切实执行。例如2009年6月12日，武汉市5141名困难家庭市民参与一个经适房小区公开摇号。结果摇中的124名市民中，有6人的购房资格证明编号是连号。房产局最后承认，所用摇号软件系该局下属单位开发，未经第三方检测。

　　3.对抗性执行。地方政府在执行中央政府政策时采取“上有政策，下有对策”。例如：为了调控房价，遏制房价过快上涨的趋势，2011年1月27日，国务院办公厅发出通知要求，尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。但是，截至2月24日中午，房价过高、上涨过快的35个城市中，仍有14个城市尚未出台。

二、地方政府住房政策执行不力的原因

1.住房政策定位不清晰、住房政策科学性存在问题。1994年7月国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，我国确立了住房市场化、商品化、社会化的改革方向。目前，各地政府将房地产业作为经济增加的支柱产业，通过发展房地产业快速提高地方GDP，增加地方财政收入，提高政府官员政绩。

　　1998年7月国务院颁布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》。建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年8月国务院颁布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。1998年中央政府确定的以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系的住房政策，五年后发生了改变，显示了中央政府对住房政策的定位不清晰。

　　2.中央地方政府权利责任划分问题。现在的财政管理体制下，中央和地方政府在住房保障责任上的财权和事权并不匹配。地方财政收入不足以支付地方财政支出，地方政府过度依赖土地财政。在土地供给有限的情况下，增加保障性住房的建设将会减少地方政府的土地出让金收入；保障性住房的建设也会降低房地产业的利润，影响地方土地出让金收入和地方财政收入。地方财政收入与地方财政支出存在缺口，地方政府过度依赖土地出让金收入来维持地方城市建设、环境保护等地方公共事务的支出。

　　3.地方政府追求自身利益。地方政府及其公务人员在执行公共政策时并非完全的“社会人”，而是追求自身利益和公共利益的的“复杂人”。在没有监督约束规范的情况下，地方政府一位追求地方利益最大化必然会给地方政府执行公共政策带来困境，难以将中央政府政策落实到位。

　　在住房政策上，地方政府作为政策执行者考虑的地方财政收入、地方GDP以及地方政府官员政绩的地方局部利益。这是住房政策执行不力的重要原因之一。

三、强化地方政府住房政策执行力的建议

1.明确住房政策的目标定位社会政策，建立租房为主、购房为辅的消费结构。纵观世界各国，凡是房地产业发展完善和住房保障政策完善的国家，都凸显住房在保障人民基本生存权、维护社会稳定、体现社会进步的社会功能，并没有将房地产业作为经济增长和发展的动力源泉。政府在住房领域首先考虑的是住房的社会功能。建立租房为主、购房为辅的住房消费结构将会极大地降低住房投机性需求。

　　2.改革财税体制，建立财权与事权对等的财政体制，降低地方政府对土地财政的依赖。

　　一方面，合理划分中央地方政府和事权，根据财权事权相对等的原则，明确各级政府的财权。根据公共物品的属性来划分各级政府的责任，全国性公共物品有中央政府承担责任，地方性公共物品由地方政府负责提供。根据事权来划分财权，赋予地方政府更多的财权。

　　另一方面，开征房产税，增加地方政府财政收入。实现房地产业税收由依赖房地产业发展的流量向存量转变。

　　3.改革政府绩效考核机制，强化地方政府住房政策执行问责机制。

　　现行政府绩效考核机制侧重于经济发展指标，直接促使地方政府对GDP的偏好。应该完善政府绩效考核体系，对地方政府官员的政绩进行全面科学合理的评价。将地方政府住房政策执行情况纳入政府绩效考核体系中，对于住房政策执行不力的地方领导人追究其责任。

　　[1]黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2003.

　　[2]郭芳,梁代玉.地方政府公共政策执行不力问题探析[J].重庆科技学院学报,2010（9）.

　　王 航（1983-），河南郑州人，郑州市二七区审计局。)