赵 然

　　(云南民族大学 云南 昆明 650021)

　　论丰富农村金融服务主体中的法律保障问题

　　赵 然

　　(云南民族大学 云南 昆明 650021)

　　解决相关法律问题，探索建立一个有利于农村经济可持续发展的农村金融法律制度是本文努力的目标。本文认为应该完善农村金融相关法律制度和运行保障机制。具体而言，要实现农民金融权益的制度保障，并提高农民的权利意识，建立有效的农民利益表达机制；要合理设计农村金融组织的产权制度，健全农村金融市场竞争法律体系；完善农村金融竞争管理制度，建立农村金融市场准入制度，以法制化为保障实现农村金融市场的监管。从农村发展的实际出发，建立农村民间金融法律制度，使正式制度与非正式制度协同发挥功效。此外，完善农村金融法律制度还要提高农村金融的服务效率，使农村金融机构能够直接服务于农民、农业和农村、完善农村金融市场征信机制，为农村金融发展提供基础性制度。

　　农村；金融服务；法律保障

1 农村金融服务的现状

建立现代农村金融制度是解放和发展我国农村社会生产力，统筹城乡经济发展的重要内容之一，也是建设社会主义新农村所要达到的重要目标。然而，建立现代农村金融制度离不开相关法律制度的完善。所以，研究如何运用法律手段来建设农村金融制度，对于在社会主义市场经济条件下建设现代农村金融制度具有重要的理论意义。同时，建立符合市场经济发展和现代农业的现代农村金融制度，既是当前和将来一段时间农村金融发展的重点和难点，也是改革的热点。因其在理论上还处于不断探索和完善的阶段，故本文从法律问题入手，对建立现代农村金融制度具有一定的理论导向作用。

　　研究我国农村金融法律制度的完善，无论是对于促进我国农村经济的发展，还是对于丰富金融法理论都具有十分重要的实践意义和理论意义。

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将现代农村金融制度下的农村金融蓝图描绘为:建立一个商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。从我国当前农村金融制度的现状来看，农村金融法律制度就是依靠各种法律制度和规则确立起来的多层次、广覆盖的农村金融体系①，并以此建立适应我国农村经济发展需要的农村金融体制。在微观领域要求符合农村经济发展的实际状况，能够最大限度地保护农民金融权益。

2 当前我国农村金融存在的法律问题

2.1 商业性金融的相关法规支农针对性不强。农村金融的现行法律依据大多偏宏观性和商业性，重在安排各金融机构基本的行为准则和业务规定，在支持“三农”方面几乎空白。如农业银行依据的《商业银行法》对商业银行支持农村经济末做任何鼓励性的规定;农村商业性保险机构参照的《保险法》对如何向农村经济倾斜同样过于原则;《关于从事融资租赁业务有关问题的通知》、《信托投资公司管理办法》以及《信托投资公司资金信托管理暂行办法》对涉农融资租赁公司、信托投资公司也只作了一般性规定，并没有明确在农村领域面向农村经济群体时如何进行服务;农村银行类金融机构依靠的《中国人民银行法》这一银行基本法则更是不得前瞻和全面。

　　2.2 合作性金融和政策性金融立法缺失。在我国农村金融体系中，合作性金融是基础、政策性金融是导向，二者与商业性金融一起，共同为建设农村经济事业发挥效用并形成合力。但法律规制上，我国既没有统一的合作性金融立法又没有针对性的政策性金融立法，大大削弱了发展农村经济的前进步伐②。

　　众所周知，以农村信用合作社为代表的合作性金融机构作为我国农村金融组织体系的主体，队伍庞大，点多面广，立足农村，在金融业有着不可忽视的重要地位。但却只有宪法修正案中附带提及了信用合作社且仅对其所有制性质作了规定，除此之外，没有法律对信用合作社的性质予以明确，也没有专门的统一立法对信用社的管理体制、业务范围、政策扶持等作出严格规范。对农村合作性金融机构的行为规制文件体现为一些零散的行政法规和部门规章，缺乏稳定性和权威性，更无系统可言。最终导致农村合作金融发展过程中伊始宗旨背离、产权不清晰、农民金融自主权不得体现等一系列问题，限制了合作金融的发展。而另一主体政策性金融，从发挥主要作用的农业发展银行1994年组建近20年以来，国家颁布的针对性法律文件就甚少。《中国农业发展银行章程》、《中国农业发展银行增设分支机构实施方案》等法规依据都是20世纪末组建农业发展银行时出台的，不仅位阶低、不全面，更不具操作性，己完全不能适应数十年来国家宏观经济发展和农村金融改革的需要。政策性金融银行法律基础欠缺，可能导致其业务操作中政策使命的人为淡化，不利于农村金融诉求的满足。且农业发展银行的资金主要来源于政府的无偿财政支持和有偿贷款利息，当政府资金不到位、流向粮棉购销企业的贷款又欠缺还贷激励时，如何向商业银行或央行借款调剂余缺、如何防范和处置不良贷款等问题都需要法律法规的强制性明确规定。

　　2.3 农村金融组织产权结构不合理

　　2.3.1 农村商业金融产权结构分析。我国商业银行体系中，主要以国有银行为主。国有商业银行产权制度的主要形式按政府或国有企业控制股权的多少分为国家独资、国家控股、国家参股三种。就国家独资商业银行而言，其产权特征是银行股权全部归政府控制，国家是唯一的产权主体，产权归属具有唯一性;代理国家行使国有产权的法人或自然人均不能独立对财产声明所有权，产权具有不可分性。这种产权制度表现出的明显缺陷就是产权主体单一，不仅导致银行资本实力不足，抗风险能力低下，而且会造成所有权和经营权的重叠，抑制银行效益的提高。

　　2.3.2 我国农村政策性金融产权制度分析。我国政策性金融产权主体单一，由政府全资创办，其积极作用在于使政策性银行更好地体现政府意图，贯彻执行政府政策目标，但与此同时，也客观上造成农业政策性金融与各级政府之间的关系难以理顺，农业发展银行资金营运中受行政干预较多，自主权利不足;主观上滋生了农业发展银行的依赖性，使其经营缺乏内在动力机制。

　　2.3.3 我国农村合作金融产权制度分析。农村合作金融组织的产权制度有着自身的特点，使其在实践中呈现出了诸多的缺陷。我国农村信用合作社股金构成呈现多元化的特征和产权主体错位的问题，给产权界定增加了一定难度。法律明确我国农村合作金融产权主体是农村信用社全体成员，但实际上农村合作金融社员拥有的权利已丧失或有限，国家或集体成为真正的产权所有者。应该注意的是，近年来农村信用社一直进行产权改革，已出现一些可供借鉴的模式，比如以县为单位统一法人、组建省联社的江苏模式；常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；浙江郸州农村合作银行模式等。

　　2.4 农村金融市场监管制度不完善。目前我国农村金融组织监管制度的框架逐步形成，但农村金融监管制度仍沿用传统体制下的模式，主要表现在:

　　1.农村经济政策的起伏使农村金融监管处于低水平的状态。在缺乏稳健的农村经济政策的情况下，农村金融监管制度的目标难以实现；

　　2.农村金融监管制度缺乏系统性，使得监管职能难以充分发挥。在我国现有农村金融监管制度下，由于市场价格机制不能在整个金融业中对资源配置发挥正常作用，农村金融监管以商业银行监管标准为标杆，农村金融无论在组织形式上还是在功能上都极富特色，有别于一般商业性金融组织，抑制了其经营活力和可持续发展；

　　3.农村金融监管机构之间没有形成监管合力③。在我国农村金融的监管实践中，四大监管机构之间的协调机制尚不健全，中国人民银行与农村金融监管机构之间协调机制缺失，监管政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生。同时监管机构与地方政府之间也未建立其一种正式的信息沟通协调机制；

　　4.农村金融监管的制度供给不足。目前，我国农村金融组织体系中，只有农业银行和农业发展银行加入了银行业公会，而农村信用社还没有自己的自律组织;同时，还缺少一些规范经营、服务农村金融的专业金融中介服务公司，如资信评级机构等，降低了农村金融监管的有效性与效率，使有限的农村金融监管资源难以发挥作用。

　　5.农村金融监管寻租现象严重，监管独立性受到质疑。在我国农村金融监管中，由于缺乏相应制度和执行制度的文化及配套机制，在监管人员与被监管对象之间存在着形形色色的利益关系，广泛存在的“监管套利”的机会主义倾向不利于提高金融监管效率，防范金融风险，使得农村金融监管制度在实际操作中带有很大的主观随意性。

3 解决我国农村金融法律问题的对策

3.1 加快合作性金融机构立法。全世界绝大多数农村合作金融得到良好发展的国家，都有比较完善的农村合作金融立法保障农村合作金融的规范发展。借鉴国外各国农村合作金融立法的成功经验，我国应当立足于我国农村合作金融的现实国情，制定一部完整的具有中国特色的《农村合作金融法》，明确规定农村合作金融的性质、业务范围、宗旨职能、监督管理等内容，将以农村信用合作社为主的合作金融组织充分纳入到法制化轨道之内，为农村经济的发展发挥效能。

　　3.2 构建农村民间金融法律制度。由于我国各地区经济发展水平不一，民间金融发展状况也良芳不齐，当前在对于如何规范农村民间金融的发展，还未有定论。笔者认为，完善农村民间金融法律制度要注意以下几个方面:

　　第一、政府应该民间金融进行适度管制，建立特色鲜明的监管制度。保持并提高民间金融的市场效率，构建民间金融法律制度才有意义。在我国实践中，有形之手无处不在，由于法律制度欠缺，大部分时间里政府管制直接影响着民间金融的发展，使其置身于薄弱的法律环境中，削弱了民间金融发展的效率。对于初始的金融制度安排来说，政府的管制是必须的，但随着金融市场的发展，就要为金融市场体制和民间金融的发展营造有利空间④，以提高民间金融的适应性效率，所以政府应抛弃以前的管制模式，为民间金融的规范化发展创造好的环境。对于农村民间金融的监管应具体针对农村民间金融自身无法解决的问题，更多地在宏观的层次上关注民间金融发展，而对于微观层面上民间金融的具体运作则不宜干涉过多。民间金融受地缘、人缘和血缘关系的影响较大，充分利用了社会网络中的人际信任和社会排斥等非正式制裁机制。在民间金融发展中所形成的信任关系已深入农村社会经济的内部，这些非正式制度在某种程度上发挥着监管的作用，而正式的监管制度无法替代。所以，对于民间金融监管的制度设计应更多关注民间金融发展中宏观层面的问题。

　　第二、以制度为起点，建立民间金融制度框架。民间金融的发展应被纳入法制的轨道，但构建民间金融法律制度是一个复杂的系统工程。在建立民间金融制度框架过程中要注意制度安排的层次性及互补性。由于中国各经济区域之间发展水平不同，农户的行为特征和民间金融具体制度安排之间存在着较大的差异。这种经济发展的非均衡性就需要在不同经济区域适用不同的制度安排，呈现相应的层次性及互补性。民间金融制度安排的这种层次性及其互补性也是提高民间金融制度适应性的内在需求。

　　具体而言，即建立民间金融制度框架要同时注重正式制度安排和非正式制度安排。非正式制度是指在价值观念、伦理道德、风俗习惯和意识形态等自然演进过程中沉淀下来，并为社会公众所广泛接受的规则。正式制度与非正式制度在规制民间金融发展的过程中能够起到很好的互补作用，非正式制度是正式制度发挥作用的基础，同时有可能升华为正式制度。这种互动赋予了法律以生机和活力，法律不再是死的文本，而是活的行为规则。正式制度和非正式制度混合适用、充分互动，既能够充分发挥二者的优势，又能够弥补二者之缺陷，各展其长，协同发挥治理农村民间金融的功效。

　　3.3 强化农村金融机构内部控制。没有一个专门的法律规范农村金融的发展，就不可能有专门的法律来保障监管的实施。考虑到农村金融发展的特殊性，我们需要制定相关的农村金融市场监管组织法律规范，确定农村金融市场监管主体，明确农村金融市场监管主体的监管权，针对农村金融机构的特殊性和差别性，细化监管机构的监管职能，落实监管人员责任，强化监管工作考核，开展监管绩效评价，防止监管工作流于形式。针对新型农村金融机构的监管人员，除了从外部聘请具有金融机构工作经验的人士以外，也要从人才短缺的现状出发，加大对现有员工的培训力度，建立一套合适监管人员的培训机制，促进监管人员的监管能力和综合素质。

4 结束语(总结 / 结论)

丰富农村金融服务主体中的法律保障，只有农民的金融权益得到真正的保护，才是解决问题的根本。所以，要在构建农村金融法律制度的框架内，通过农村金融组织制度的完善，实现农村金融组织机构的多元化，构建具有竞争性的农村金融环境；要完善农村金融市场法律制度，建立农村金融市场准入制度和农村金融市场监管制度。以制度为起点，建立民间金融制度框架，完善农村金融法律制度的运行保障机制指日可待。

　　[1] 荣艺华.对我国农村金融制度变迁的思考[J].上海:上海金融，2014(1).

　　[2] 祝琳.口本的农村金融环境与政策性金融[J].经济研究导刊，2012年((3).

　　[3] 马震宇.我国农村信用合作社法律制度研究[D].安徽大学硕士学位论文，2014.

　　[4] 张旭娟.农村金融机构的功能与法律定位[J].北方法学，2013 (6).

　　注解：

　　① 荣艺华.对我国农村金融制度变迁的思考[J].上海:上海金融，2014(1).

　　② 祝琳.口本的农村金融环境与政策性金融[J].经济研究导刊，2012年((3).

　　③ 张旭娟.农村金融机构的功能与法律定位[J].北方法学，2013 (6).

　　④ 马震宇.我国农村信用合作社法律制度研究[D].安徽大学硕士学位论文，2014.

　　赵然(1991-)，女，汉族，云南昆明人，云南民族大学，硕士研究生，研究方向：民商法。

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　　1672-5832(2017)11-0192-02