马禄伟

　　(上海海事大学 上海 200000)

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　　论我国《海上交通事故调查报告书》的性质及救济措施

　　马禄伟

　　(上海海事大学 上海 200000)

　　我国海事局依法应对海上交通事故调查处理并制作《海上交通事故调查报告书》，报告书中应查明事故原因，辨明事故责任。但海事局为避免行政诉讼，往往事故原因不甚明确，事故责任又语焉不详，致使海事纠纷中的相对人权利实质上受损，却不能提起行政复议和行政诉讼。本文介绍了英国和其它航运大国的做法，提出将海上事故安全调查和海事行政处理相分离的建议，赋予海事行政机关专属执法权，通过事前申辩、听证等互动机制以及事后复议、诉讼的监督体系反而可以加强其公正性，保障相对人的合法权利。

　　海上交通事故调查报告书；事故安全调查；海事行政处理

1 概述

依据《中华人民共和国海上交通安全法》①《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》②《国务院办公厅关于印发交通部直属海事机构设置方案的通知》《交通部海事局关于加强水上交通事故调查处理工作的通知》等规定，海事局有职责且可以主动对海上交通事故进行调查、处理，并制作《海上交通事故责任报告书》(下称“报告书”)以查明事故原因，辨明事故责任。从《报告书》的法定内容分布可知，前七条是对客观事实的描述，八到十条则是调查人员根据其专业知识和经验，并结合法律相关规定作出的主观分析和判断。

　　实务中，相对方对海事局“辨明责任”部分容易产生争议。虽然“辨明责任”仅指违反海上交通安全管理法律的行政违法责任，③但鉴于我国海事局调查主体单一，调查内容宽泛的现状，仍将不可避免的产生出一系列的问题，例如相关方对处罚心存畏惧，拒绝提供真实情况；伪造篡改重要证据，使得调查过程受阻；海事调查人员受人情或其他因素的干扰，无法做出真实的判定；权力寻租频繁等。另外，考虑到海事部门在证据搜集方面的专业性，以及作为政府机关的权威性，《报告书》在海事审判中的重要地位同样无法撼动。那么作为海事纠纷中的相对人，若对海事机关做出《报告书》提出异议，其合法权利将如何得到救济呢？

2 现有的救济渠道

我国现有法律认为，当事人对海事局依据《报告书》做出的行政处罚决定不服的，可以径行提起行政诉讼。④而对《内河交通事故报告书》不服的救济途径仅是“重新调查”⑤。海事法院不受理因不服《报告书》而提起的行政诉讼⑥。然而，对于《报告书》的法律属性、诉讼中的地位和效力以及是否可诉讼可复议等问题均无明确规定。一般认为，相对人对海事局做出的海上事故责任调查报告产生争议，如果不涉及行政处罚，暂无提起行政诉讼或行政复议的权利，主要理由为海上事故调查报告属于行政调查的一种，且报告本身并不会对当事人的权利义务造成直接的影响，因此不能提起行政诉讼和行政复议⑦。而海事局为避免招致不必要的行政复议、行政诉讼程序，也对行政处罚退避三舍，但实质上却对当事人造成了影响。

　　假如相对人对《报告书》提起行政诉讼或行政复议的途径行不通，那么在海事审判中，法官对此类争议内容的采信权限及其程度将会具有关键意义。⑧现有法律认为，海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，但有充分事实和理由足以推翻的除外。⑨虽然司法审判具有自主性，法院在民事诉讼中对案件涉及的事实和法律问题可以独立审查，并直接做出认定，但现实状况是，即使承办法官觉得事故认定书的意见欠妥，考量多种因素后推翻《报告书》的案件仍然较少。另外，在案件审理过程中，相对人既无法提起行政诉讼或行政复议，也无提出异议和申辩的制度性保障，因此总体来看，法律赋予当事人的救济措施明显不足。

3 国外的有益经验

3.1 英国

　　

　　3.2 其他航运大国的做法

　　

　　

4 有关如何救济的建议

针对我国海事相对人对《报告书》的救济渠道较少，海上事故调查机构设置存在制度性弊端的事实，笔者提出如下建议：

　　4.1 明确相对方提出行政复议和行政诉讼的救济权利

　　

　　4.2 建立海事部门与海事法院的互动机制，构建正当的救济程序

　　4.3 实现《报告书》制作主体和制作内容的双向分离

　　尽管我国海事局在实现海事调查独立性方面有所突破，但总体来看，海事调查主体以及调查内容并未出现实质分离，前述矛盾并未得到真正解决。因此，笔者建议，我国可以借鉴英国的做法，在交通部下设的安全管理处，赋予该机构独立调查并依法提出海事安全建议，但并不涉及责任辨明的权利。同时，明确该机构在交通部中的独立地位，从而保障其海事安全建议的公正客观。而现有的海事机关将仅仅负责海事行政性质案件的处理，对违反海事行政法律法规的行为，依法给予惩处。如此一来，不仅可以充分发挥海事机关的专业优势，及时查明海上事故的原因，提供有益的海事安全建议，以确保海上安全的行政管理，而且可以最大程度的保证海事行政机关行政执法权，正面激励其公正执法，促进所出具报告的公正性，保障相对人的合法权利。

　　注释：

　　① 《中华人民共和国海上交通安全法》第42条/43条。

　　② 《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第15条。

　　③ 周水平、赵玉玮：《关于海上交通事故调查处理中“辨明责任”的思考》，载《海事研究》2006年第6期。

　　④ 《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》31条。

　　⑤ 《中华人民共和国内河交通事故处理规定》第31条。

　　⑥ 《最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》“人民法院作为国家审判机关，依法审理因海上交通事故提起的诉讼案件。”

　　⑦ 韩立新、吴珊珊：《海事调查及其责任认定的法律属性探析》，载《法学杂志》2014年第1期。

　　⑧ 主要表现为三种态度：

　　1)直接采信认定书的结论。

　　2)综合司法鉴定、专家证人等证据后，决定是否采信事故认定书的结论。

　　3)直接否定认定书的结论。

　　⑨ 《最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》

　　⑩ The Marine Accident Investigation Branch,简称MAIB

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第2条对行政诉讼法第四十九条第三项

　　海事审判部门：解决当事人之间的民事财产、人身纠纷或依法追究其刑事责任。这些都是海事调查报告无法解决的问题。需要人民法院在海事调查报告的基础上，继续深入调查，辨明法律关系，追究法律责任。因此海事法院在海事案例的审理过程中，应当合法客观的运用海事局所出具的海事调查报告。

　　马禄伟(1990-)，男，上海海事大学硕士研究生。

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　　1672-5832(2015)12-0227-02