摘要：数字化是政府治理体系和治理能力现代化的重要支撑。政府数字治理是技术逻辑与治理逻辑的互动与融合，本质上是实现工具理性与价值理性的有机统一。政府作为公共利益的代表者与维护者，其数字治理必须彰显公共性，坚持以人为本理念，充分关照人性。但是在政府治理中随着数字技术的深度嵌入和全面泛化，过度追求工具理性，致使人的主体性价值并未得到充分体现。政府数字治理常常陷入“技术依赖”“信息过度采集使用”“数字规训”“算法操纵”等多重困境。因此，实践中要掌握好政府治理数字化的“尺度”，始终坚持以人民为中心的发展思想，从价值、主体、制度、过程等方面促使数字技术更好适配政府治理活动，引导数字技术向实、向民、向善发展。
关键词：数字治理；技术逻辑；治理逻辑；以人为本；适配
中图分类号：F49；D630? ? 文献标志码：A? ? 文章编号：1001-862X（2023）03-0153-006
习近平总书记在向2021年世界互联网大会乌镇峰会致贺信时指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”［1］数字技术的迅猛发展，为推动人类社会进步提供了强大动力。数字技术凭借其强大的信息收集、追踪、分析、计算等能力，备受政府、社会、市场等主体的青睐，“数字政府”“数字社会”“数字经济”等一大批新型数字组织形态不断涌现。尤其是在促进政府治理、提高社会治理效率效能等方面，数字技术的积极作用得以充分彰显。然而数字技术在不断走向超越和极致的追求中，技术的入侵和滥用对当下生活造成了令人畏惧的负面影响。［2］当前，面对复杂多变的环境，应准确把握政府数字治理的本质和运行逻辑，充分尊重人的主体性地位，彰显政府治理的公共性，防止在治理活动中由于过度数字化出现“见物不见人”的价值悖论。
一、政府数字治理的本质意涵：
技术逻辑与治理逻辑的互动融合
数字治理有两种含义，一种是对数字的治理（governance of data），一种是基于数字的治理（governance based on data）。前者指的是实现对全社会越来越庞大的数据的有效管理与组织，后者则是利用数字实现全社会有效的组织与运行。［3］本文对政府数字治理的理解主要基于后一种解释，即数字技术嵌入以政府为主体的治理活动中，提升治理效能。从数字治理这一概念范畴可以分化出两个子概念：一是“数字”，即“数字技术”；二是“治理”。但数字治理不是二者的简单叠加，而是二者的有机统一，即技术逻辑和治理逻辑的互动融合。
（一）技術逻辑：以物为本的工具性指涉
随着新一轮科技革命和产业变革的兴起，数字技术的发展方兴未艾，实现了对一些“旧技术”的超越和替代，然而，无论这项技术如何发展、如何进步，却依然不能脱离技术本身内在的发展规律和运行逻辑。
一是数据为王的化约主义。数据是数字技术的基础，是对人或物的数字抽象记录。而数据化是将事物简化、转化为数据的过程。［4］数字技术试图通过对万事万物的数据化来揭示复杂的现实世界，实现化繁为简。因此，技术常常被看作是中立性的存在，其行事以事实要素为依据。技术面对的是一个物的世界。同理，对于数字技术来说，其直面的是由一堆数据建构起来的世界，包括人在内的一切生命体都被物化为由数据组成的“数字体”。
二是赋能增效的工具主义。赋能增效是数字技术的逻辑展开。从科技哲学角度来看，技术的真正起源是“人类的先天本能的缺失”。［5］技术最主要的功能之一就是赋能，强调实效，有着很强的实用主义色彩。实用主义以推崇实践和行动为主要特征，工具主义是这一哲学最鲜明的标签。［6］数字技术正是在这样的土壤中汲取营养，逐渐发展成各个领域开展治理活动的强大工具。从某种程度而言，人类的历史就是一部工具史，是一部利用、制造工具的历史。［7］当前，数字技术以数据为核心，以算法为基础，以精准化为追求，不断推进政府、社会、经济的数字化转型，为国家治理体系和治理能力现代化提供了强大的动力支持。
三是精于计算的解决主义。计算结果的输出是数字技术的逻辑终点。技术是一个按照预设的规则进行计算的过程，由资源的输入、分析、计算、输出等环节构成。哈贝马斯认为，技术规则是一种目的理性的活动系统，所以技术体现出了显著的工具理性特征。在工具理性的指引下，技术高举效率至上大旗，通过精确计算功利得失的方法寻求最佳行动方案，利用最佳手段实现目的。而数字技术则把计算能力逐渐推向了极致，当前，我们已经处于“万物皆可算”的时代。在现代社会，人类的一切活动都被数字所建构，数据算法以特定逻辑搜集数据、整理数据。［8］人的行为无时无刻不被记录、被储存、被计算，最后行为又被计算结果所影响。
（二）政府治理逻辑：以人为本的公共价值追求
政府治理逻辑本质上属于“以人民为中心”的政治逻辑范畴。对于政府治理而言，其目的是不断满足人们日益增长的美好生活需要，围绕人展开，遵循价值理性，追求公共利益最大化。人是治理活动中最活跃、最革命的因素，既是治理的目的，也是治理不可或缺的动力来源。因此，政府治理坚持以人为本，秉持共建共治共享原则，注重人的思想、能力、意义等主体性价值。
首先，以实现公共利益为价值目标。政府是公共利益的代表者和维护者。“以人民为中心”是我们党和政府带领全国各族人民开创中国特色社会主义事业，推进国家治理现代化的根本遵循。党的二十大报告强调：“增进民生福祉，提高人民生活品质”，“要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。近年来，我国一直深入推进的政府机构改革和职能转变，服务型政府建设，是为了给人民群众提供高质量的产品和服务，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。
其次，以多元协同为治理手段。随着外部环境的复杂性和不确定性的加剧，仅凭政府一己之力无法有效应对，必须联合企业、社会组织、公众等社会力量协同共治。对于公共部门而言，跨部门合作，可以弥补资金、专业知识的短板并降低风险；对非营利部门来讲，合作可以使其组织更好地践行使命；而对于私人部门而言，合作可以增加利润、提高声誉、扩大商业机会。［9］通过合作可实现多方共赢。但是在协同的过程中，各主体所承担的责任和地位并不是均等的，政府在其中担任更重要的“元治理”角色，发挥引导、协调、监督、激励等作用。
最后，以利益共享为治理落脚点。利益共享是指在某一历史阶段参与社会建设的主体，综合个人贡献、能力、地域等因素对公共利益的划分和享有，是实现社会公平正义的基础。我国通过精准扶贫实现了全面建成小康社会的目标，并继续向着共同富裕目标前进，正是把利益共享作为价值遵循。正如习近平总书记在省部级主要领导干部学習贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出：“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求。”［10］共建共治的目的就是为了实现共享，政府治理成果最终要更多更公平惠及全体人民。
（三）政府数字治理的本质：技术—治理逻辑的互动
在数字治理中，技术逻辑和治理逻辑既融合又冲突。一方面，技术赋能和技术赋权双向驱动治理效能提升。数字技术应成为实现人民意志与法定目标的手段，因此，数字治理需要按照法理程序理性的原则和要求运作，从而防止行政手段失控并凌驾于目的之上。［11］作为一种赋能手段，数字技术在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能方面发挥了重要支撑作用，为政府治理能力提升提供了强大支持。孟天广、张小劲等学者认为数字技术从三个维度赋能政府改革：一是重构政府治理能力的构成，二是赋能政府自身治理，三是赋能政府的经济与社会治理。［12］89-92得益于数字技术的发展，公共服务更加泛在可及、智慧便捷、公平普惠。随着数字革命的兴起，以信息、知识和技术为代表的社会资源的传播方式发生了明显变化，在一定程度上改变了不同社会主体的行动模式，并对传统的社会秩序和治理格局产生重要影响。因此，数字技术对个人和社会组织也发挥着显著的赋权功能，依靠互联网无边界、去中心化等特点，数字技术赋予了民众更多的话语权。各地政府纷纷推出的数字化服务平台，逐渐成为社情民意的“聚合地”、参政议政的“舆论场”，为政府制定公共政策提供了重要依据。数字技术也使社会组织的价值充分体现，驱动政社协同，形成个人、组织与政府三者协作共治的社会治理新局面。［12］86-88
另一方面，数字技术与政府治理又存在价值冲突。数字技术在工具理性的引导下，力图通过精确计算实现事物的最大效用，其所关注的是条件和手段、形式和程序，视效率为圭臬，将功利得失计算奉为运行法则，却把价值因素排斥在行事逻辑之外。而政府治理则更加注重目的、内容、实质等公共价值取向，关照人性，以人为目的追求公共利益最大化。因此，在实践中，数字技术的运行逻辑有可能会出现与政府治理目标相冲突，甚至相背离的情况。这种内在的紧张关系，本质上是目的和手段分离的反映。余敏江认为，“技术逻辑的存在与运作需要以政治逻辑为主线，体现政治逻辑的要求，并以增强治理的正当性和有效性为目标”。［13］因此，为有效化解“手段—目的”价值悖论，数字治理强调技术理性与价值理性的有机统一，在政府治理活动中要规制由技术变革引发的“人文失落”和价值盲区，在重构服务型政府的同时实现社会“善治”［14］。
二、政府数字治理的现实困境
随着数字技术在政府治理领域的不断创新应用，人的主体性价值在算法的精确计算下被异化为数据空间中的若干字节，从而产生“手段—目的”价值悖论，导致多重治理困境。
困境之一：“技术依赖”削弱了政府治理的公共价值取向。公共性是政府的本质属性，这就决定了政府治理具有公共价值创造的内在规定性，所以，政府数字治理是一种既依靠技术，又超越技术逻辑，以人为本的公共治理活动。数字技术常常被视为改进传统治理模式的“破局者”和“催化剂”，在其强大工具理性的驱使下，数字治理本应满足数字赋能与技术赋权两大期待，但实践中却漠视了人的主体性价值，没有真正做到以人民为中心，也未充分回应民众对美好生活的向往，导致数字治理价值的偏离［15］。政府如果对技术过于迷信和崇拜，将干扰政府治理追求公共利益的注意力，弱化政府责任，造成“动因漂移”现象，技术最终成为治理效果不佳的“替罪羊”。这种对技术的过度依赖和追求，削弱了治理的公共价值取向。
困境之二：“信息过度采集使用”模糊了个人权利让渡的边界。建设数字政府不是简单的技术问题，而是如何运用权力的问题。［16］数字技术的应用拓展了政府权力的行使空间，但是也带来了政府权力扩张后民众权利空间受到压缩的隐患。随着大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术的涌现，自然人成为了“数字人”，民众的个人信息经常被精准地收集、分析、应用和储存，“隐私焦虑”已成为数字时代普遍存在的问题。因此，个人信息使用“尺度”的把握应得到高度重视。
困境之三：“数字规训”消解了人的主体性。政府治理运用数字技术的初衷是为民众获得公共服务提供多元化的选项，以增强而不是削弱人的自主性。但是在一些地方数字治理实践中，政府引入新技术的初始动机不一定是“便于服务”，而是“便于管理”［17］。在这种动机的驱使下，政府治理可能会重新落入传统行政管控思想的窠臼。尤其是数字时代对治理对象的数图化处理再现了福柯的“全景敞视主义”，数字技术把人物化为由数据拼凑而成的“数字体”，通过智能算法，实现了对人的行为“规训”和控制。因而，人的主体性被逐渐消解了。
困境之四：“算法操纵”导致了人的片面性发展。人的自由而全面的发展是马克思主义追求的终极目标，科技的发展从根本上是为了促进人的全面自由发展。但是，科技既对人的自由全面发展有着积极作用，也有消极影响。人工智能时代，算法推荐技术容易陷入“操控陷阱”，造成“信息茧房”，形成“回音壁效应”，使人的自由全面发展受到了很大程度制约。如果个人掌握的信息资源越来越封闭化，将阻碍人与人之间的有效沟通和理解，降低社会发展的包容性，造成社会发展活力受损，不利于和谐社会的建设。同时，对于公共管理者而言，如果在不了解算法计算规则和运行逻辑的情况下，盲目依赖智能算法来进行判断和决策，不仅会侵蚀政府决策的自主权，还会导致价值偏差，损害决策的科学性和民主性，使政府公信力受到影响。
三、技术适配治理：人的主体性回归
政府数字治理的关键不在“数字”，而在于回归政府“治理”本位。数字治理的逻辑起点要回归到人，坚持以人民为中心，尊重人的价值。
（一）价值适配：坚持技术为民服务理念
政府的目的是为人民谋福利。“以人民为中心”是数字治理的价值旨歸，政府在数字化转型过程中，要始终坚持技术为民、技术向善逻辑，充分关照人性，增进人文关怀。2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出“始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点”。这就要求数字政府不再仅仅是单向提供信息和服务的静态组织，而是通过双向互动方式提供优质服务满足民众需求的创新平台。刘易斯·芒福德在《技术与文明》中提到“机器体系……只是一些工具而已，只有当它们能够普遍服务于生活的时候我们才加以使用；如果机器体系侵害了我们……我们就可以取消它”。［18］技术和人的关系应该是手段和目的的关系。技术服务于人，而不能把人当成技术的附庸。随着数字技术的发展和普及，政府要不断重塑组织结构，优化业务流程，整合各方资源构建一体化公共服务数字化平台，做到让“数据多跑路，群众少跑腿”，为民众提供更加充足便捷的在线服务。同时，也要针对不同群体的特点和需求制定多元化的服务方式，比如可以通过社会帮扶或线下的方式对数字弱势群体提供针对性、人性化的服务，提升数字包容性。另外，数字技术并不是万能的，并非所有事项都能通过数字技术解决，数字技术不仅要“填空”，还要有“留白”［19］。充分尊重用户的自主选择权，在推进数字技术服务的同时，为这些数字弱势群体长期保留线下服务渠道和传统服务方式。
（二）主体适配：打造民众参与数字治理的环境
数字治理目标的有效实现须充分动员、发挥社会公众的主体性，让社会成员作为规则的测试员，作为漏洞的发现者，作为修补的提醒者，形成真正以人为本的数字治理参与体系。［2］民众在数字治理中也要寻求“存在感”。
一是打破专业技术垄断。在数字社会中，技术专家、科技企业依靠知识、专业优势，拥有越来越多的数字话语权，而普通民众由于存在专业知识壁垒，对于数字技术原理、算法规则等知识了解较为浅薄。这种认知上的不对等，使普通民众只能沦落为技术的被动接受者，从而弱化了人的主体性。因此，要促进技术话语的主体间通约，提高算法的可解释性，通过技术祛魅，让其他社会主体都能够容易了解技术原理、运行逻辑。同时，要打开算法“黑箱”，提升算法透明度，算法企业应积极主动依据相关标准，制定和公开算法相关信息，防止算法脱离人的控制，产生价值偏差。
二是畅通民众参与渠道。数字技术不能单单把人异化为“数字”，而是要建立线上、线下等多元化渠道，充分听取公众的意见和建议，把公众关注的焦点融入到技术的研发中。积极构建民众与政府、科技企业互动交流的平台，鼓励民众参与数据安全治理活动，及时反馈个人应用体验，举报违法违规行为。当前，政府也要充分利用好“两微一端一抖”等新媒体为代表的服务载体，加强与社会公众的互动，倾听民声、了解民意。
三是保障民众绩效评价的话语权。为民众提供优质高效的服务是政府数字治理的应有之义，民众应该参与到政府数字治理绩效评价中。但是由于“技术鸿沟”的存在，民众参与热情不高，参与意识和能力也有待加强。因此，政府要积极探索民众参与政府数字治理绩效评价的方式方法，不断拓宽民众参与政府数字治理绩效评价的渠道，推动民众参与政府数字治理绩效评价的制度化，形成多层次开放的政府数字治理绩效评价体系，增强民众参与评价的意识，不断扩大民众参与评价的社会共识，逐步形成民众参与政府数字治理绩效评价的良好社会环境。
（三）制度适配：明确公权力技术使用边界
政府对技术的使用边界应依靠制度建设来明确，规范权力运行。
一是要明确数字治理中政府使用公民信息的原则。社会大众是数据最直接的提供者，也应当是数据应用的主要受益者。因此，政府在采集、运用、储存民众个人信息时，要坚持以下重要原则。其一，合法正当原则。数据使用要合法合规，依法依规处理个人信息，2021年11月1日开始施行的《中华人民共和国个人信息保护法》明确规定：“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。”其二，目的限定原则。个人信息的收集、使用要有明确、清晰的目的，并指向公共利益。不得随意扩大信息使用的目的，为私人谋利。其三，最少够用原则。为了实现政府治理目标，要对个人数据的使用范围划定一个最小边界。全国信息安全标准化技术委员会制定的《信息安全技术个人信息安全规范》提出个人数据的使用仅限实现用户授权同意的特定目的所需的最小数据类型和数量，目的达成之后，相关主体应当及时根据约定删除个人数据。
二是要建立数字治理中公权力行使的合法性审查制度。在数字治理过程中，对公权力整个运作过程进行合法性评估和审查，是防止公权力恣意行使，保持数字技术使用合理适度的重要措施。面对数字治理中任性用权问题，为公正、客观地做好监督、评估工作，要打破政府既是“运动员”又是“裁判员”的现状，引入第三方专业评价机构，建立健全第三方评估制度和组织，形成长效机制，对数字治理依法进行全周期、全过程动态跟踪监督和评估。鼓励民间组建非官方专家库，使其以“旁观者”身份对数字技术进行安全评估。通过建立多重技术应用评估和审查制度，促使公共部门在合理合法范围内规范使用数字技术。
三是要完善数字治理中公权力滥用的问责制度。政府作为人民群众的受托人，其权力由人民授予，受人民监督。在数字化时代，政府借助数字技术获取公民信息容易产生越权行为。因此，完善问责机制是监督政府在数字治理中依法行使权力，防止权力异化的关键措施。［20］应建立问责制度，明确问责主体、标准、程序等问题，在这一工作过程中，特别要重视问责主体的选择，坚持内部问责与外部问责相结合的方式，客观公正地对权力滥用行为进行处置。
（四）过程适配：保护私权利规避技术侵犯
数字治理是一个既要充分释放数据价值，又要保护个人数据主权的过程。作为数据生产者的普通民众对于哪些个人数据被收集、谁拥有这些数据以及这些数据是如何被利用的等知识几乎一无所知，更没有对自身数据的控制权。数字时代的个体常常陷入权利贫困，被动成为“数字难民”。［21］因此，必须依靠政府、企业、民众等多元力量来改善这种局面。
一是加强对数据使用的立法。政府应加强应用安全保障体系和保障能力建设，持续推进数字政府相关数字服务平台安全方面的法律法规制度的制定与优化。近年来，我国相继出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等一系列法律法规，法律保障体系不断走向完善，但是有关公民数据使用方面的立法还要进一步强化。要超越基于“知情同意”原则作为政府利用个人信息的判断依据，强化私权与公共利益关系的法律确认。同时还要透明地收集和保护公民信息，防止数据在使用和储存过程中发生泄漏。
二是强化科技企业安全管理责任和能力建设。数字政府建设、数字治理活动是一个多主体协同合作的工程。科技企业常常承担建设、技术维护等重要角色，所以要承担相应的数据安全责任。因此，要强化自我监管，提高安全责任意识，履行安全主体责任。［22］另外，还应按照相关法律和契约规定，将数据安全贯穿整个应用生命周期，完善安全防护能力建设，推进人员安全管理、建设安全管理、运营安全管理等体制机制建设，建立完善的应用安全检查预警和应急处置机制。
三是提升民众信息保护意识。广大民众不仅是数据的生产者，还是数据的消费者。身处数字技术发展洪流之中的人们存在一种对技术的认知悖论：看似很懂技术，事实上却对技术一无所知。民众作为数字应用平台的使用者，应具有保护个人信息的意识，在享受信息技术带来便利的同时，还要提升个人数字素养，不能一味沉迷于数字应用的“投喂”，甘愿接受数字的“奴役”，要培养批判精神和独立思考意识，努力提升信息甄别能力、个人信息防护能力、个人信息安全维权能力，要积极培育数字素养与技能兼具的数字公民［23］。政府要加强安全宣传教育活动，利用短信、微信、微博、抖音等新媒体多种渠道，采用文字、图片、视频等多种方式来提高公众对个人信息安全的关注，从而营造良好的数字应用环境。
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（责任编辑 郭 清）
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