摘要：土壤环境治理具有投入成本高、技术要求高、治理风险大等特点，需要引入社会资本的新途径破解土壤环境治理的资金、技术之困境。鉴于我国土壤环境治理所呈现的复杂问题及潜在风险，应考量不同类别土壤环境问题的治理需求和治理困境，遵循“生态优位与利益统筹、政府主导与平等合作、风险防控与法权限制”的基本思路，将土壤环境治理公私合作类型化并配以相应的法律机制，对不同类型的土壤环境治理选择适合的公法规范和私法规范，明确政府权力移转及法律保留的条件范围和监管要求，强化对社会资本方的私益限制与保护，探索建立土壤环境治理公私合作监督与救济机制。

　　关键词：土壤环境治理;环境公私合作;风险治理;利益统筹

　　中图分类号：D922.68? ? 文献标志码：A? ? 文章编号：1001-862X（2020）05-0140-0010

　　土壤环境问题的日趋严重，直接、间接地损害着广大人民的生命、健康安全和环境权益，并表征为频发的食品安全危机、城市毒地事件、国际贸易纠纷等社会问题。为了有效遏制和应对日趋严峻的土壤环境形势，2014年，国家环保部联合国土资源部首次对全国范围的土壤污染状况进行调查和统计，出台了《全国土壤污染状况调查公报》，之后又相继形成并出台《土壤环境保护和污染治理行动计划》（以下简称“土壤污染防治行动计划”）与《污染地块土壤环境管理办法（试行）》[1]，明确“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点……形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系”。2018年新修订的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称“新修土壤污染防治法”），明确了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、土壤污染公众参与”的防治原则。在此背景下，本文试图以环境公私合作为我国土壤环境治理的一种创新性路径，分析和探讨土壤污染管理和综合防治的法制完善。

　　一、土壤环境治理的现实挑战与路径选择

　　（一）土壤环境治理的现实问题与制约因素

　　当前，我国土壤环境问题主要包括土壤污染和土壤退化两大类，土壤污染集中表现为工业污染、农业污染及生活污染三类[2]，且以重金属沉降、有机农药滞留与固体废渣废物堆弃三种类型为主;土壤退化则以过度垦殖和农药及化肥的不正确使用为主源因素。[3]城乡土壤环境问题集中于农用地（以耕地为代表地块）及城市建设用地（以再利用的工矿业废弃地为代表地块）两种典型地块，受损农用地多源于农药毒物过量使用、过度垦植等不当利用活动形态[4]，受损城市建设用地则多表征为被再开发（利用）的重污染工业用地、工业废弃地等，并以“棕色地块”（1）的治理和再开发问题为典型呈现出来。全国20.23亿亩耕地质量等级由高到低依次划分为一至十等，《2019中国生态环境状况公报》指出，“截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4.76等，其中一至三等耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积等31.24%;四至六等为9.47亿亩，占46.81%;七至十等为4.44亿亩，占21.95%”。关于我国土壤环境问题的类别、成因及危害，可具体参考表1内容。

　　土壤环境退化、污染及其危害均具有隐蔽性和潜伏性，相比较长期过度开垦所致的土壤功能退化问题，污染物的长期排入和滞留所产生的土壤污染问题，让人难以察觉。加之这两种土壤环境问题均具有不可逆转性和持久危害性，土壤环境治理常常处于滞后的状态，“治污”行动所需要的资金、技术成本与“致污”行为成本之间的悬殊不断加剧。与农用地环境治理相比，城市建设用地相关主体间的利益关联与冲突更为复杂。诸如城市“优二进三”、“迁二进三”等工业结构的优化调整，城市化与工业化发展带来的城市建设用地紧张状态，使得城市建设用地的管理使用与流转用途处于频繁变化状态，不仅加剧了城市受损土壤环境治理的关联利益的多元性与复杂性，也使得利益关联者受到环境治理过程及治理成效的影响更加直接和显现。[5]。

　　城乡土壤环境问题的区分识别及修复均需要大量资金与技术的投入。一方面，识别土壤污染风险并以此为基础筛查、认定、评估具有修复意义（价值）的受污染耕地及场地，需要大量的资金投入和专业技术的支持;另一方面，针对已经筛查和认定的受损土壤，以防止污染扩大、蔓延或管控潜在环境风险为治理目标的修复及治理活动，也需要充沛的资金供给和技术支持。与此同时，受损土壤往往因受损状态的累积性和持久性具有不同程度的危害性，土地使用状态变更与土地再开发利用对土壤环境的不同要求，修复成本方面对资金、技术及管理经验有着多层次需求。

　　值得注意的是，我国当下土壤环境治理所处之资金、技术困境，与我国现有的土地资源所有权及其管控制度存在关联。我国法律明确规定国家和集体是自然资源的所有权主体，而国家与集体本身具有高度抽象性，使得实践中我国土地资源长期处于一种欠缺明晰的产权制度支持的状态，并且很大程度地影响了土壤问题的修复及土地资源的保护。以城市建设用地为例，城市经济快速发展与土地资源有限紧张的供需关系，使得城市建设用地的土壤治理与再开发利用密切相关。[6]该种土地资源的功能用途和使用主体因所处地段的经济发展程度而处于不断变更的状态，由于现行立法中涉及土地资源状况及质量预设的负责、监督及保护的法律主体及法律机制处于缺位状态，大量受到污染的工矿废弃地因再开发的利益驱动，在并未得到及时修复和治理的状态下便被投入新用途。实践中虽然也存在相关的调控政策，但很难根本扭转受污染场地流转的“零治理状态”。农用地的受损状态也很严峻，以耕地为典型，农用地的分散性和利用低效性、土地限制流转状态和农产品的低收益性，使得大量受损农地难以得到及时有效的环境治理。而现有《土地管理法》所明确农业集体经济组织（包括村民委员會）对农户的农地承包合同履行的监督，在实践过程中主要基于耕地利用涉及的民事权责、经济利益，很少关注农户的耕地利用行为及耕地生态状态，[7]耕地的不恰当利用行为及土壤污染、土壤退化问题缺失监管;而碎片化的个体承包，在某种程度上亦引发了集中监管和有效问责的新问题，阻却了“政府威权管控”和“市场机制调控”介入农村土地修复的有效性。

　　（二）土壤环境治理的公私合作路径选择

　　综合考量上述土壤环境治理的制约因素，有必要引入外力打破现有土壤环境治理不力及土地资源恶性使用的困境，而社会资本的引入，恰恰可以通过公私主体间的信任、规范和合作网络的建构及运作，汇集和利用社会资本方的物质、技术及人力资本。环境公私合作成为破解土壤环境治理之资金、技术困境的创新性路径选择。这也是当下于土壤环境治理活动中推行公私合作、引入社会资本来破解修复困境之必要所在。

　　公私合作（Public-Private Partnership， PPP），最初源自英、美等国家，用以表述为实现特定行政目标或执行行政任务，公共部门与私人部门间所形成的对等伙伴关系。[8]公私合作所追寻的“多元化治理主体（市场、政府、社会三者）之间的互动和合作”，打破了传统“以政府为唯一主体，依靠国家强制力统治社会”的威权管理模型，强调“依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动”提供全面、多元的公共服务，提高行政任务的绩效。[9]

　　公私合作所特有的资源优配、风险分散及资金汇集的功能，有助于破解土壤环境治理的资金及技术困境。首先，社会资本的引入，契合了市场机制的竞争性和公开性。以逐利性、创新性与灵活性为特征的社会资本方，通过内在激励性手段不断提高效率、获得利润和充分利用市场机制[10]，促使公私合作发挥着资源优配、风险分散及资金汇集的独特功能。[11]其次，通过多元主体间的合作可充分汇集土壤环境治理所需的物质资本、技术资本及人力资本，激发社会活力及提升社会整合度，提高社会运转效率[12]，减少了土壤环境治理过程中信息成本过高和治理风险过于集中的隐患。再次，通过公共部门与私人部门的通力协作及政府权威与市场机制的双轨道运作，促使公私部门间达成契约合意，建立风险共担及利益共享的长期性信任关系，有利于推动多元主体间社会资源的优化配置和充分利用。土壤环境治理公私合作的开展，弥补了政府作为单一治理主体的资金及技术有限性，有助于实现土壤环境治理过程中多元主体间的资源整合和优势互补。

　　PPP模式强调通过项目融资的方式促进政府与社会资本方形成长期合同关系。作为公私合作在环境治理中的具体运用，环境治理公私合作法律关系，仍是以PPP项目合同为核心的合同法律关系（详见图1）。[13]

　　从体系图中可看出，公私合作法律关系以“政府方-项目公司-其他社会资本方”三者间的“PPP项目合同和履约合同”法律关系为核心体现。其中，政府同时是项目的主导者、社会资本的合作者及PPP项目监管者，而社会资本方（既包括项目公司及其股东，亦包括具备资金、技术、管理经验等优势的承包商、运营商、原料供应商及融资方）是项目的参与者、经营者甚至亦是项目的服务购买者。[14]与此同时，鼓励政府通过商业的方法而非行政的方法在项目公司中占股份对项目进行控制，从而将原本由政府出资投资建设的公益项目转嫁给社会资本方或双方组建的项目共同承受，有别于一般的政府购买社会服务。[14]可见，社会资本方的引入，不仅改变了传统环境治理法律关系中政府与社会主体间的管制与被管制的纵向法律关系，亦催生了多元社会资本方主体间平等合作的横向法律关系。

　　二、土壤环境治理公私合作的法制思路

　　与法制类型化

　　鉴于我国土壤环境治理所呈现的复杂问题及潜在的风险因素，土壤环境治理公私合作的法制研究，需在明确土壤环境治理公私合作主体间的利、权、责，细化土壤环境治理的修复标准及评估指标的同时，考量不同类别土壤环境治理的不同需求和治理困境，对土壤环境治理公私合作法律关系中政府与社会资本方之间的权益保障、风险防控、争议解决加以类别化的法律规制。

　　基于环境治理公私合作实践所形成的法律关系，依据权利义务指向不同，可划分为内部法律关系和外部法律关系。其中，内部法律关系即指公私合作主体之间的权利义务关系，以私法规范为依据的合同法律关系为主;外部法律关系则是因环境治理公私合作行为及其成效而派生的监督法律关系和救济法律关系，包括行政部门的监督与监管，也包括社会公众的监督。（如图2所示）

　　（一）土壤环境治理公私合作的法制思路

　　土壤环境治理公私合作法律关系中，社会资本方的多元参与在分担和实现政府的环境治理任务的同时，也对法律主体间利的实现、权的分配、责的分担提出了更为复杂的制度安排需求。故而，对土壤环境治理公私合作法律关系的规范和调整，关键在于确保法律主体充分表达意愿、有效主张权利及妥善履行义务，确保引入的社会资本得以维持和良性循环并有效因应土壤环境治理的需要。具体而言，应确立“生态优位与利益统筹、政府主导与平等合作、风险防控与法权限制”的基本思路。

　　1.生态优位与利益统筹

　　土壤环境治理公私合作以土壤环境要素和土壤生态环境的保护和平衡作为终极目标，土壤环境治理公私合作的行为及实效，客观上直接或间接影响着土壤环境质量、土壤环境容量和土壤环境安全。无疑，土壤环境治理公私合作的目标具有明显的环境公益性，不仅强调社会效益和经济效益，且尤其体现为对环境公共利益予以优位保护的价值指向，即以土壤环境介质的良好状态和持续保护为出发和归宿。当环境公共利益与其他社会公益、合作主体的主体私益发生冲突时，需优先确保环境公共利益的维护。与此同时，土壤环境治理公私合作法律关系存在多元合作主体，涉及多元利益的协调和平衡问题，无论是政府或社会资本方的主体利益（个体私益或部门利益）还是环境公共利益抑或其他社会公共利益，均与土壤治理环境公私合作法律关系密切关联，利益统筹无疑是确保土壤治理环境公私合作的重要前提。[15]一方面，需要特別考量环境公私合作制度的环境关联性，确保土壤环境治理公私合作法制在消除环境负外部性和推进环境正外部性的实效，以生态优先、绿色发展为价值导向;另一方面，在保证环境公益得以实现的前提下，充分保障社会其他公益并满足合作主体的主体利益，如政府部门的权益行使或私人部门的盈利追求，实现多元利益的维护和保障。

　　2.政府主导与平等合作

　　正如有学者指出，在公共领域，公私合作已成为公共产品供给和公共利益维护的一种必然发展趋势。[16]基于其治理目标的公益性（环境问题的全局性、根本性），环境保护事务中的公私合作，即便表征为“国家与公民间的高密度、高质量互动”，其本质仍然是政府的良性治理，离不开政府公权力的后盾保障。[17]因此，土壤环境治理公私合作，本质上仍然是管制、自治与合作分野与融合背景下提升政府环境行政效率的重要制度安排。政府在土壤环境治理公私合作法律关系中，基于治理目标公益性而兼具“合作者”和“管理者”的双重身份。一方面政府仍需充分履行环境保护职能和环境监管职能，另一方面需要与私人部门互动合作，充分发挥彼此的禀赋优势。例如，政府应当通过行政规划与行政决策，对具备专业技术及资金条件的私人部門，提供以市场化、专业化为导向的有效政策指引，通过税收减免等方式鼓励有关私人部门以投资融资、技术研发等方式积极参与土壤环境治理过程中。与此同时，公共部门与私人部门之间的合作关系、社会资本的良性利用及其维持，是土壤环境治理公私合作得以有效开展的前提保障。具备资金、技术等优势资源的私人部门作为社会资本引入的主源力量，其法律主体地位的认定及权益保障因直接关乎环境公私合作开展的成败而尤为重要。因此，在强调公共部门的引导职能的同时，应明确环境公私合作法律关系中公共部门与私人部门的平等法律地位。

　　3.风险防控与法权规范

　　在土壤环境治理公私合作过程中，由于公私合作往往具有合作时间之长期性、建设经费之私人挹注性、私人参与之多阶段性等特性[12]，且环境治理多涉及高度政策性与公益性决定，面临多种潜在风险（诸如环境风险、投资风险、技术风险、运营风险、收益风险等）。与此同时，公权力与私权利的力量悬殊及多元主体间的多元利益冲突，极大地增加了政府失信风险及政策风险，一定程度上也加大了私人部门的投资风险。无疑，风险防控是土壤环境治理公私合作法制规范的重要着力点之一。合作主体基于意思自治而产生的合作法律关系（契约关系），因环境问题和合作行为所附随的风险与冲突，形成了围绕环境公私合作行为的监督、管理与救济的法律关系。

　　一方面，需要明确公私部门“共同但有区别的承担”治理责任，明晰公私部门间“权力-权利”的法律界限，对诸如政府在协作契约中保留“行政介入权”等法权的限制[18]，对政府的风险分担和履约行为进行管控，防范政府通过政策变更、规划调整等方式侵害私人部门的合法权利，均是土壤环境治理公私合作活动得以有效运行进而实现保护环境公共利益、绿色发展目标的旨归所在。另一方面，鉴于公私合作的法律表现形式主要为契约，可通过契约合意对平等主体法律权利和法律义务进行预设，以协议规范明确和预设公共部门与私人部门间法权行使的限度，[19]在赋予私人部门参与土壤环境治理的实体性权利的同时，保障其相应的请求权、救济权等程序性权利。在保证环境公益实现的前提下充分满足私人部门的盈利追求，从而对可预测风险进行合理、有效的防控，充分发挥“防范权力逾越法律侵害权利、规制违法私益侵害公益”的契约保障作用。

　　（二）土壤环境治理公私合作法制的类型化

　　从法经济学角度来看，任何法律制度建构之合理及必要，均具备“效用-成本>0”的可实施性价值，意即法律制度的设计应当确保该法律制度的立法成本与实施成本投入到具体领域后可实现法律制度的正法律效用及最大化。[20]于土壤环境治理公私合作法律制度而言，若要确保土壤环境治理公私合作的制度溢出效应，相关法律制度的设计和完善应着墨于保障有限的资金与技术被效率化地投入到具备较大修复可能及修复价值的受损土地资源之中。

　　就此而言，其一，可将“治理可能和治理意义”作为标准筛选土壤治理对象，意即只有同时具备治理可能性和治理意义（不局限于具有再利用价值）的受损土地才能够成为土壤环境治理的治理对象。其二，综合考量我国现有土壤问题在空间、时间维度上的相对性，及土壤问题形成的历史因素与治理成本的承受度，将土壤环境治理目标定位于“土壤治理及土地再利用”[8]，并以“风险防控与法权限制”为主要导向设计配套的法律机制。其三，考虑到土壤治理对象并不完全局限于具有再利用价值的土地资源，还有必要结合治理行为在监督、管理与救济法制的特殊性需求对土壤环境治理公私合作法制予以类型划分。整体上，土壤环境治理公私合作法制涵盖契约（协议）规范、监督规范和救济规范等内容。同时，结合土地资源的存续状态、土地资源的价值属性、土壤治理的成本效益及主要依赖的手段，可将土壤环境治理公私合作法制划分为私法规范为主的公私合作法制和公法规范为主的公私合作法制两种类型。（详见图3）。

　　应予指出，在土壤环境治理中，私法规范为主的公私合作法制与公法规范为主的公私合作法制，均以受损土地资源具有治理可能性和治理意义为适用前提。二者的治理意义并不以治理后获得的可预期经济价值（再开发、利用价值）为全部，如生态敏感地域、生态脆弱地域的土地资源，但凡其受损状态影响了当地生活居民的身体健康、财产安全等利益，即便该地块的环境治理成本高昂、再利用可能性低或生态功能修复度低，仍应采取积极的土壤环境治理措施。当然，再利用价值低的土壤环境治理与再利用价值高的土壤环境治理所采取的具体治理措施及法律机制是显然不同的。与此同时，私法规范为主的公私合作法制与公法规范为主的公私合作法制在土壤环境治理中存在明显的适用区别：

　　其一，治理对象的存续状态不同。公法规范为主的环境治理公私合作法制主要适用于流转状态受限的受损土地资源（主要是禁止流转和限制流转的土地资源，代表性土地资源即为农用地）。而私法规范为主的环境治理公私合作法制主要适用于可流转的受损土地资源（代表性土地资源即为城市建设用地，其往往因周边的房地产开发、城市规划或特殊用途而具有较高的再利用、再开发价值）。其二，土地资源的价值属性不同。公法规范为主的环境治理公私合作法制主要适用于再利用、再开发价值低的受损土地资源，由于治理后可期待经济利益弱，需要政策扶持及政府引导实现环境私益及环境公益的保护。而私法规范为主的环境治理公私合作法制主要适用于再利用、再开发价值高的受损土地资源，其治理后的可期待利益便是市场运作机制有效发挥的原动力。其三，土地治理所依赖的主要手段不同。公法规范为主的环境治理公私合作法制，则更多聚焦于规范和限制法权介入;私法规范为主的环境治理公私合作法制，着重调控和规范契约合意。

　　下文主要结合两类最具代表意义和较强治理需求的受损土地资源（即农用地和城市建设用地），对公法规范为主的环境治理公私合作法制和私法规范为主的环境治理公私合作法制予以探讨。其中，以农用地土壤治理为例对公法规范为主的环境治理公私合作法制分析、以城市建设用地土壤治理对私法规范为主的环境治理公私合作法制分析。

　　三、两类代表性受损土地资源的公私合作

　　法制规范之分析

　　（一）公法规范为主的公私合作法律规制：以农用地土壤环境治理为例

　　农用地的土壤环境质量直接关乎农产品安全乃至公民人身健康安全。鉴于农用地土壤环境治理存在高成本与低收益的客观状况，农用地土壤环境治理公私合作的法制构造，需以公法规范为主导，强调通过法律保留确保公权力的介入与限制，进而实现土壤污染风险管控与多元利益协调。一方面，需要通过公权力的威权性和优益性维护、保障目标的环境公益性;另一方面需要对公权力予以限制和监督，保障公私合作主体的正当利益及损害救济。

　　1.法律保留与协议规范

　　所谓法律保留，即是强调在土壤环境治理公私合作法律关系中，政府基于合作目标的环境公益性享有部分优益权及其规范。虽然公私合作法律关系基于契约自由和主体合意，但政府与私人部门的权利义务并不完全对应。法律保留主要体现在环境治理协议机制对行政优益权的适用范围和履行监督两个方面。其一，在适用范围方面，着重于对政府变更和解除协议的规范和限制。以农用地土壤治理公私合作为例。依据《土壤污染防治法》第49条，我国农用地被划分为“严格保护类”“安全利用类”“严格管控类”。无疑，严格保护类农用地、安全利用类农用地与严格管控类农用地在污染程度、受损成因和治理用途上存在较大差异，对三种农用地进行公私合作环境治理的利益需求与潜在风险也不尽相同。（2）对比而言，“严格保护类”农用地公私合作所面临的政策风险、运行风险和融资风险最小，公私合作主体间的权责分配着重于公私合作主体的契约合意与政府的行政权力移转，政府的优益权影响较小。而“安全利用类”农用地与“严格管控类”农用地，公私合作的范围从农用地土壤质量保护拓展到农用地土壤质量与农产品质量的双重保护，无论治理农地属于轻度污染还是中度污染，对应的污染成因与相关利害关系都比较复杂，公私合作的政策风险、运营风险与融资风险明显增加。公私合作主体间的权责划分，不仅要充分考量公私主体的契约合意，还需要着重规范政府变更或解除协议以保障社会资本方的营利行为。公私合作主体间可通过协议明确政府优益权行使条件和范围，并对因政府优益权行使产生的合作主体或第三人的正当利益损害予以补偿和救济。以保障土壤环境质量改善的公益目标，加强对政府的行政优益权行使的责任规范同时以降低政策风险与融资风险。

　　2.法权限制与监督规范

　　农用地土壤环境治理公私合作的核心目标，在于通过公私主体间专业分工来实现监测、评估與治理的效率提升与成本降低。社会资本方的技术与资金进入，以及公私主体间信息不对称的沟通问题，一定程度上也基于责任承担而享用部分公权力，这为政府权力寻租或责任推诿提供了从公法向私法逃遁的可能。[21]诸如标准制定者与监测行动者、监测行动者与风险评估者、风险评估者与修复决策者之间的信息不对称进，极易引发合作主体沟通不力、合作失效和利益冲突。[22]应予指出，在农用地土壤环境治理实践中，同时存在多种利益相关者。（3）政府与社会资本方达成的合作协议，可划归到组织管理者、实施主体、技术支持主体等不同类别。不同的利益相关者在环境治理中存在着不同的实际问题与利益考量、权利表达和权利行使，均可能对环境治理目标的实现产生多重影响（以农业面源污染治理为例，详见图4）。[23]

　　故而公私合作主体间“权力-权利”关系的规范，需考量环境行政与环境服务良性互动的现实需求，通过监督规范化解合作主体内部及主体间的信息不对称等沟通问题，明确政府权力移转的范围和方式，并以责任关联的约束机制强化主体间的互相监督与合作行为。[24]以公法规范为主的环境治理公私合作法制，不仅调整社会资本方与政府之间的合作协议法律关系，还对治理过程中合作主体与其他相关主体间的多元利益关系予以指引和评价。换言之，农用地土壤环境治理公私合作中，需要就公私合作主体间的权力移转及公私合作行为关联主体间的法权关系予以制度规范。（4）具体来看，首先需要明确权力移转的范围，在充分考量环境治理过程中所涉及的多重公共利益（如环境保护、经济发展、社会安全等）及私益（如具体的经济利益、人身利益）的前提下，对环境治理权限予以细致考量，明确可以移转给私主体的行政组织权或其他职能的范围界限。其次，通过立法明确环境治理这一行政组织权的法律保留，对相关公权力的运行范围、主体行为予以规制，通过对权力介入范围、介入方式和介入程序来规范环境治理中政府的优益权和权力移转，进而对公私主体间的权利-权力关系予以明确。同时，完善土壤环境质量标准值及相应的评定技术指南的法制设计，明确土壤调查和评估的主体、程序及相应法律责任，着重完善行政监管与社会监督等约束机制。[25]

　　（二）私法规范为主的公私合作法律规制：以城市建设用地土壤环境治理为例

　　考虑到技术及资金的有限性，并不可能对所有城市受损土壤充分实施“治理-修复-再开发”的修复目标，加之城市受损土壤修复的“风险-评估-矫治”治理范式转变[26]，这对城市受损土壤修复公私合作提出了“分需求分类别”的精准治理的要求。故而城市建设用地土壤治理公私合作的运行，需要把城市受损土壤的修复力度与再开发用途作为整体予以考量，将治理目标定位于“治理-修复-再开发”。同时，鉴于“多元利益识别、信息有效获取、风险综合考量”等影响多维合作成效的重要因素[27]，及土壤环境治理公私合作“透明、法治和参与”的现实需求，需以私法规范的主导前提，强调契约自由与利益统筹下的土壤污染风险管控与多元利益衡平。对城市受损土地修复公私合作法律关系予以契约激励和监督约束。

　　1.合意自治与契约规范

　　就高成本、耗时长、再利用需求高的城市受损土壤而言，环境治理目标包括受损土壤的经济功能及生态功能双重修复。考虑到城市受损土壤修复过程具有动态性和长期性，公私合作主体的权责划分需要综合考量公私主体之间的不同利益需求、不同主体优势、合作风险等因素，确立“激励为主、制约为辅”的契约激励机制。环境公私合作主体间的权利义务关系，主要涉及合作内容、违约责任和纠纷解决，主体权利义务不仅体现在合作范围、融资方式、项目经营内容等方面，还体现在合作主体就归责条件、免责情形及纠纷解决所达成的事前约定。需着重通过契约规范来调整和约束合作主体的权利义务关系。譬如对土壤环境质量评估公私合作的规范，公私合作主体间的权责划分不仅要着重于维护土壤修复的经济利益与生态利益，也需适度考量企业等社会资本方的营利需求;对土壤环境风险评估公私合作的规范，公私合作主体间的权责划分需要着重考量公私合作所面临的政策风险与融资风险，加强对企业的信用监管及政府的行政优益权限制等。通过主体的多元性与合意性“避免劣势叠加，实现优势互补”，进而促进土壤修复过程的民主性与科学性。

　　应予指出，城市建设用地土壤环境治理的主体责任比农用地土壤环境治理的主体责任更为复杂，虽然二者均以政府作为最终的土壤修复责任主体（包括土壤修复责任主体混乱、污染者灭失时无人承担、污染者责任无法落实等原因）为前提[28]，但由于两种受损土地的价值属性、流动状态、再利用用途及治理时限需求等均存在较大差异，城市建设用地土壤环境治理的综合难度与治理成本往往远高于农用地土壤环境治理，尤其表现在主体归责方面即是治理失效的责任认定。就“互惠共赢与风险共担”的公私合作而言，其在化解政府承担城市受损土壤治理责任的行政局限性同时，也增加了公私合作主体的责任负荷和法律风险（如因合作风险或其他社会因素导致的治理失效等）。

　　据此，一方面，需加强对因合作风险（政策风险、融资风险等）产生的责任分配和权益救济。对于因社会因素或环境因素等可归入不可抗力、第三人责任等法定免责事由情形，无需对公私合作主体予以归责设计;针对政策风险、融资风险、合作失败等风险导致的治理失效，需综合公私合作主体的（不当）行为、治理失效产生的消极后果（社会不良影响）作为主体归责的评判标准，以起到保障公私合作积极性的同时加强对合作主体的约束效果。另一方面，为防范公私合作的环境治理失效，对契约适用范围予以严格限制，强调城市受损土壤实施严格的流转及用途变更限制。可结合土壤受损情况的定期调查数据及评估结果，对已明确存在受损状态或较大可能潜伏环境风险的土地资源，严格限制用途变更，确保其处于恰当用途和有效负责状态，以降低环境风险、控制剩余风险。[29]对尚未确认存在环境风险的土地资源、难以评估环境风险的受损土地资源，则应确保对该土地资源的土壤环境质量状况保持后续实时监管，赋予较为灵活的土地流转规范和用途变更限制。

　　2.利益统筹与救济规范

　　在土壤修复公私合作过程中，政府部门的个体私益表现为部门利益，某种程度上因归属环境公共事务考量和环境行政权力行使，也可能被界定为社会利益等与环境利益相区别其他公共利益，这种部门利益对于公私合作主体间利益衡平的影响，体现为公权力的法律保留如行政优益权。社会资本方的私益则体现为经济利益，并以逐利性、创新性与灵活性为特征。两种主体利益所具有的威权性或逐利性在弥补政府的行政局限性、提升合作效率同时，也增加了主体间利益冲突及公益私益的冲突问题。政府与社会资本方合作本身因利益共享与风险分担而存在利益冲突问题，同时公私合作的公益目标一定程度上限制了社会资本方的私益性（如受到了以“公共利益不受损害”为前提条件的基本要求）。[30]区别于公法规范为主的公私合作法制所强调的行政规范与行政管理，私法规范为主的公私合作法制强调通过契约规范和配套救济机制，消解和改善合作主体间利益冲突的解决。如通过契约规范明确公私合作主体间就收益分配、政府行政优益权的保留及制约、土壤修复相关费用标准及调整、争议解决与国家补偿等方面的权责划分。引导主体间形成良性互动和内部制约，同时对社会资本方的准入条件与主体资格、治理资金与技术投入监管、治理成效予以外部监管，确保城市土壤修复目标的公益性不受损害。

　　应予指出，由于城市土壤受损问题往往与化工利用有关，在城市受损土壤环境治理实践中，环境治理公私合作的利益关联者还包括受损地块的管理者、使用者、周边民众，具体分为环境管理主体（各级政府及其主管部门，街道办事处、社区居民委员会）、其他环境影响主体（周围企业，行业协会等）、技术支持主体（企业，专家委员会，科研机构）、其他社会主体（当地居民，环保组织，媒体）等。作为公私合作主体的政府与社会资本方，可能同时兼有治理主体、监管主体、技术支持主体等多种身份。城市受损土壤环境治理实践中，公私合作主体与利益关联者之间的利益冲突多以邻避冲突、污染事件等极端状态呈现，最终也多通过举报、上访、起诉等行政救济或司法救济途径实现。因此，识别公私合作主体与利益關联者之间的利益构成与利益冲突，应以“利益最大化”“损害最小化”来协调、统筹和救济冲突利益。有效激励规则遵循行为，惩治约束机会主义倾向。[31]针对城市受损土壤公私合作主体与其他利益关联者的利益统筹，一方面，需要将“非对抗性、选择自由、有效沟通、利益同源”等价值考量融入契约规范法制的设计中。[32]现代化的生态环境治理体系，以“合作共治”为基本原则。[33]应通过赋予公私主体适度的契约合意自由（包括但不限于公私合作范围、风险分担形式等）并对相关权利义务予以有效引导和规范，柔化公私合作主体与其他利益关联者的社会关系，以降低公私合作行为对其他利益关联者的消极影响。另一方面，可通过公众参与机制的细化和权利救济机制的完善，确保利益关联主体对城市受损土壤环境治理实践的有效参与和充分监督，为利益关联主体间就利益冲突进行有效沟通和协商提供依据和平台。

　　四、结 语

　　掌控受损土壤状况、防范土壤环境风险，并将存在环境风险的土地资源纳入实时监管和有效负责状态，是土壤环境治理活动有效开展的前提，也是实现受损土壤环境治理及修复的基础和保障。以公私合作法制为路径促进土壤环境治理中社会资本的持续引入及良性循环，是顺应环境保护领域的多元共治变革路径之形勢所趋。政府与社会资本方的信任互倚和通利协作，是实现公私合作主体间资源整合和优势互补、扩大土壤环境治理规模、分散土壤治理风险和成本的重要保障。结合我国土壤污染治理与生态修复、食品安全及农业、农村发展、城市经济发展等现实情况，以及充分考虑公私合作实务存在的运行风险和利益冲突，可以先依据利益主导模式，以重新发挥土壤的经济、生态双重功能为目的，对有重要战略意义或较高修复价值的受污染耕地与“棕色地块”予以治理，将受损土壤治理与土地再利用相结合;而对于低再利用价值、高成本或耗时长的受损土壤，可暂时实施污染控制及土壤更换制度，确保土壤的整治、修复和再开发于一体，进而维持环境、经济、社会的可持续发展。

　　注释：

　　（1）棕色地块（Brownfield Site）被广泛认定为“遗弃的、闲置的或未充分利用的商业或工业不动产”，虽然“棕色地块”因先前的化工利用存在环境污染物，但往往因所在方位优势而具有巨大的潜在开发利用价值。“棕色地块”往往因城市产业结构调整和空间结构布局的变更，“摇身变成”城市建设用地，被流转于商业用途、教学用途甚至居住用途。

　　（2）“严格保护类”农用地的环境治理，基于“严格保护”防治目标，重心在于风险防控和监测评估，着重于利用社会资本方的监测技术;“安全利用类”农用地的环境治理，基于“保护与治理并重”的治理目标，重心则在风险防控和损害治理，着重于利用社会资本方的治理技术与管理经验;“严格管控类别”农用地，基于“选择性修复与治理”的治理目标，重心在于损害治理与风险控制。

　　（3）农用地土壤环境治理实践中的利益相关者，包括组织管理者（各级政府及其主管部门，村委会）、实施主体（行业协会，企业，农户，合作社等）、技术支持主体（专家委员会，科研机构）与其他社会公众（当地居民，媒体）等。

　　（4）以我国农用地环境数据信息（如分布、质量、修复情况）的更新及公开为例。实践中，土壤损害评估及修复以农用地环境数据信息为基础。然而，我国农用地环境质量监测主体、数据统计主体及数据公布主体因行政管理体制划分不同，依据《农用地土壤环境管理办法（试行）》（2017）、《土壤污染防治法》（2018）等规范，农用地环境监测分属环境保护主管部门、农业主管部门和经济主管部门，政府部门间本身存在公权力范围交叠，当社会资本方参与到环境治理的监测、评估及修复过程中，便会产生私权利与公权力的范围交叠，一旦信息不对称问题被放大，诸如监测数据与公布数据失实或统计数据与评估方案不匹配，公私主体间的责任很难厘清。

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　　（责任编辑 吴 楠）