摘要：我国农业转移人口在不同级别城市已经形成相对稳定的特征，通过分析原国家卫生计生委2017年流动人口动态监测调查数据，发现农业转移人口的人力资本、职业层级、经济收入、公共服务、融入情况和居留意愿与流入城市的行政级别成正比。不同级别城市农业转移人口市民化的现实需求和完成市民化需解决的障碍有明显差异：地级及以上城市更重视子女教育和个人发展空间，县级及以下城市更重视收入提高;收入低、难就业、房价高和子女教育问题是农业转移人口完成市民化转变需解决的重要障碍，地级市相比其他城市市民化的难度更大。要进一步顺利推进农业转移人口市民化，应该积极构建大中小城市协调发展机制;合理安排中小城市产业布局，增加行政资源供给，优化就业环境;根据农业转移人口内部分化特征，分类制定市民化措施。
关键词：农业转移人口;分类市民化;城市级别;农村劳动力;新型城镇化
中图分类号：C922? ? 文献标志码：A? ? 文章编号：1001-862X（2020）05-0012-006
一、问题的提出
人口迁移流动是我国人口城乡分布和地区结构变迁的主导因素，深刻影响着各地区人口和城镇化的发展，推动农业转移人口市民化也是我国新型城镇化战略的重要任务。根据国家统计局农民工监测调查报告，我国外出农民工总量在2011—2019年间从15863万人增长到17425万人，呈现持续增长的发展趋势。其中2011—2014年外出农民工总量增速持续回落;受国家区域经济收敛及中西部地区中心城市快速崛起的影响，2015—2019年外出农民工总量增速有所回升;外出农民工中77%以上的人口流入城市。就流入城市来说，不同地区不同等级的城市对外来人口的吸引力存在显著差异：等级高的城市（城区人口规模大，经济发展水平高等）对人口的吸纳能力较强，人口集聚现象明显;等级低的城市特别是中小城市发展相对滞缓，人口吸引力表现比较平稳。
城市的行政等级与城市对农业转移人口的吸引力和集聚能力密切相关。城市行政等级的划分决定着其资源分配的优势和社会经济管理权力的大小，这种优势和权力突出地表现在产业发展、基础设施和公共服务供给能力上，对城市人口而言则意味着更多的就业机会和更高的教育、医疗、养老等公共服务水平。[1]我国农业转移人口规模庞大，在数量增长的同时，人口的结构特征在不同等级城市也出现了分化，不同结构特征的农业转移人口在不同等级城市市民化过程中的阻力和动力也表现出了明显的差异。我国农业转移人口市民化总体上表现为发展滞后和速度缓慢，其深层次的原因应与转移人口的结构性问题和在不同等级城市市民化难易程度的差异及不协调有关。在当前中国城镇化发展的新趋势下，农业转移人口市民化需要结合城市特征和人口结构特征分类考虑，以便能更有效地采取相关政策措施，有序、分类地推动，进而促进中国新型城镇化的健康发展。[2]
二、文献综述
当前关于农业转移人口市民化的研究主要集中在三个方面：一是在界定农业转移人口市民化的内涵与评价标准的基础上，构建指标体系，对市民化程度进行綜合评估[3]，现有研究测算得出的我国农业转移人口市民化程度结果差异较大，但普遍认为除部分大城市外，我国人口市民化综合程度远低于常住人口城镇化率。研究结果认为，长期以来我国农业转移人口的市民化进程远远落后于城镇化进程，农业转移人口市民化程度总体偏低。二是对农业转移人口市民化成本的研究，现有文献从各自的研究角度、研究目标和指标选取原则出发，对农业转移人口市民化成本测算进行了多维研究。认为市民化进展缓慢表面是农业转移人口难以在城市完成身份和心理的转变，更深层的原因是城乡二元体制改革背后的成本约束，多建议通过相应的制度改革构建成本分担机制，从而减轻农民进城压力。[4]三是对流动人口市民化意愿及其影响因素的研究，发现流动人口的个体人力资本特征、在流入地经济特征、社会心理融合程度以及城市的人口规模、产业政策、户籍政策、公共服务等，均会对流动人口的长期居留意愿带来影响。
当前关于农业转移人口市民化意愿的研究，既有文献大多把农业转移人口的长期居留决策看作个体的理性行为，分析各类因素对长期居留意愿的影响，也有文献在此基础上进一步就流入地城市的劳动力市场情况、收入水平与公共服务水平对转移人口的长期居留决策产生正向的拉力或负向的排斥力进行了研究。既有文献现阶段对于农业转移人口市民化问题的讨论，多数是将农业转移人口作为一个整体进行讨论，对农业转移人口在不同等级城市的人口、经济、社会特征分化缺乏关注。2015—2019年间我国常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率约16.2个百分点，意味着2.3亿左右的农业转移人口经历了城乡迁移和职业转变，却无法在城市定居，享受城市发展带来的福利，中国人口形成了以“农民—农业转移人口—市民”为主体的三元结构，出现了特有的“半城镇化”现象。深入分析农业转移人口市民化的特殊性，有效配置各级城市的公共资源，合理安排产业布局，针对各类农业转移人口的特征制定有针对性政策，有序推进农业转移人口市民化，并由此提升市民化转变的可持续性，成为当前广受关注和亟待探索的重要课题。本文对农业转移人口在不同等级城市的结构特征、社会融入程度、居留意愿、市民化的动力和阻力进行分析，可以为协调大中小城市发展，分层次、分类型推动农业转移人口市民化，实现“以人为本”的中国特色新型城镇化提供决策参考。
三、农业转移人口特征分析
我国农业转移人口规模巨大，包括高等院校毕业的农村大学生、进城务工经商人员、被动进入城市的失地农民以及投亲靠友的随迁群体和第二代农民工等，农业转移人口内部结构的复杂性决定了其在城市完成市民化转变的难易程度存在巨大差异。2017年原国家卫生计生委组织开展了全国流动人口动态监测，本次调查为2009年以来的第十次连续断面调查，调查对象为在流入地居住一个月以上，户口在外县（市、区）15周岁及以上的流入人口。本文将户口性质为“农业”和“农转居”的流入人口认定为农业转移人口，涉及调查样本14.06万人，占调查样本总量的82.7%。将流入地城市按照县级市及以下、地级市、省级及以上城市（包括计划单列市和直辖市）三类级别，对农业转移人口在不同级别城市的个体特征、社会融入情况和居留意愿、市民化的动力和阻力进行分析。
（一）个体特征
流入省级及以上城市的农业转移人口的突出特征是女性比例最高，大城市第三产业更为发达，女性能够获取较多的就业机会。平均年龄最为年轻，20—39岁青年占64.5%，高于地级市和县级及以下城市。人口受教育程度较高，高中（中专）和大学及以上文化程度的比例均高于其他级别的城市。流动原因中务工的比例高于其他级别的城市。在流入地从事的职业中，专业技术及办事人员、商业服务业人员等人力资本密集型职业的比例高于其他级别的城市，这也与大城市农业转移人口的受教育程度较高相对应。就业身份中雇员比例高于其他级别的城市，大城市中大型企业、公司等比较集中，能够提供更多的就业岗位。受大城市较高的房价影响，农业转移人口在流入地城市自有住房的比例较低，租房的比例占65.7%，远高于其他级别的城市。大城市收入水平较高，农业转移人口家庭人均月收入比地级市高25.2%，比县级市高24.1%。
流入地级市的农业转移人口中女性比例处于省级及以上城市和县级及以下城市之间，平均年龄高于省级及以上城市，与县级及以下城市相同。同其他两类城市相比，地级市农业转移人口30—49岁青壮年比例最高，占58.4%。高中（中专）和大学及以上文化程度的比例处于省级及以上城市和县级及以下城市之间。流动原因中务工的比例处于两类城市之间，投亲靠友的比例高于其他级别的城市。在流入地从事各类职业和就业身份的比例处于两类城市之间，在流入地城市中自有住房的比例最高，租房的比例处于两类城市之间。
流入县级及以下城市农业转移人口中女性比例最低，人口年龄结构中40岁以上占比最高。同其他两类城市相比，人口受教育程度偏低，初中及以下文化程度分别比地级市和省级及以上城市高4.9和12.5个百分点。流动原因中务工的比例最低，经商的比例高于其他级别的城市。在流入地从事职业中，农业及产业工人的比例分别比地级市和省级及以上城市高9.9和12.2个百分点，这与女性比例较低和平均受教育水平较低相对应。就业身份中自营劳动者及其他的比例比地级市和省级及以上城市高2.9和7.1个百分点，结合小城市中农业转移人口经商比例较高的特点，说明农业转移人口在小城市为小业主或个体商贩的较多。在流入地城市中住免费住房或临时住所的比例最高，租房的比例最低，临时性住房的比例较高意味着农业转移人口在小城市的流动性更强，长期居留的意愿较低。[5]
（二）融入情况和居留意愿
省级及以上城市对农业转移人口的公共服务明显优于地级市和县级及以下城市，除建立居民健康档案外，农业转移人口在省级及以上城市参加医疗保险（包括城乡居民医保、职工医保和公费医疗）、办理社会保障卡和办理暂（居）住证的比例显著高于地级市和县级及以下城市。在社会融入方面，省级及以上城市农业转移人口参加社会活动的比例和对流入城市喜欢关注的程度也高于地级市和县级及以下城市。愿意融入本地接受自己为本地人的比例，地级市和省级及以上城市也高于县级及以下城市。
在居留意愿方面，落户意愿既反映农业转移人口跨代际的长久居留意愿，又反映流动人口对流入地户口价值与户口迁移成本大小的比较。户口与权利保障和福利待遇直接挂钩，没有城市户口则不能享有与当地居民同等的工作、居住和教育等权利。省级及以上城市的户口价值较大，56.7%的农业转移人口愿意在省级及以上城市长期居留，44%的愿意在当地落户，而地级市和县级及以下城市愿意在当地长期居留分别占52.7%和47.2%，愿意在当地落户的分别仅占28.5%和28%。中小城市教育、医疗等公共服务水平同大城市相比存在一定差距，收入水平同大城市相比也不存在優势。在目前的户籍制度下农村户口享有承包地、宅基地、村集体分红等优势，倘若在流入地城市无法获得支撑全家生活和发展的足够收入，流入地户口价值不足以弥补举家迁移的成本，农业转移人口便不愿意在本地落户，最终无法完成向城市居民的身份转换。
（三）市民化动力与阻力
农业转移人口愿意在流入城市居留的首要原因是为了让子女有更好的教育机会，其次是个人发展空间大，第三是收入水平高。前三项原因在省级及以上城市和地级市顺序相同，在县级及以下城市第一和第三顺序相反。省级及以上城市第四位的原因是城市交通发达生活方便，而地级市和县级及以下城市则是家人习惯本地生活，这与中小城市生活成本较低，农业转移人口举家迁移的比例更高相对应。值得注意的是，县级及以下城市第五位的居留原因是积累工作经验，这表明有一定比例的农业转移人口把小城市作为跳板，一旦积累了一定的经济基础和人力资本，将会流入更高级别的城市或回乡创业。[6]
农业转移人口不愿在流入地定居的阻力因素主要有就业困难，感到近两年找工作的难度加大，生意难做和难以找到稳定的工作。其次是收入低、买不起房子，另外还有子女上学困难。值得注意的是在各项阻力因素中，地级市感到困难的比例最高，这也印证了一些既有文献中中等城市居留意愿最低的结论。省级及以上城市在找工作的难度加大、难以找到稳定的工作、买不起房子、子女上学困难方面高于县级及以下城市。县级及以下城市生意难做的比例最高。
农业转移人口进入城市后能获得更好的就业机会，改善家庭的社会经济条件;随后为了家庭团聚，将整个家庭迁移到城市，利用城市更为优质的教育资源，提升后代的人力资本。经济收入和生活质量提升始终是农业转移人口进入城市的主要考量。经济发达地区和大城市因其较高的公共服务水平，对农业转移人口的吸引力始终较强，随着高素质和高收入水平人群逐渐进入城市，在就业、教育、社保、医疗等公共资源的分配中获得相应权利，其定居的意愿更加强烈。农业迁移人口在小城市中农业及产业工人、小业主、小商贩的比例较高，填补了低端就业岗位的空缺，比中等城市就业难度低。另外在小城市生活成本较低，基本公共服务水平和公共设施配置好于农村地区，农业迁移人口举家迁移的比例较高，反而比中等城市更倾向于长期居留。
四、对策建议
分析国家统计局每年公布的农民工监测调查报告可知，我国农民工总量虽然增速放缓，但仍呈增长趋势。当前中国农业人口转移仍处于稳定增长阶段，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距说明农业转移人口市民化的水平还很低。受城市经济社会发展水平和产业结构的影响，不同等级城市市民化的成本也不同，但转移人口无论进入哪类城市，除自身需要承担高额的城市生活成本外，城市还需要为其支付基础设施和公共服务的成本，这就要求大中小城市必须统筹规划劳动力市场、基础设施、公共服务和社会保障体系，引导劳动力在各级城市有序转移。当前农业转移人口在不同级别的城市已经形成相对稳定的特征，不同特征的农业转移人口受自身因素的影响，市民化意愿的强度、市民化的目的和完成市民化需要解决的障碍也不同，实现市民化目标选择的路径和采取的措施也将具有较大差异，为此，走中国特色新型城镇化道路，必须统筹协调大中小城市发展，分层次、多途径推进农业转移人口完成市民化。
（一）协调大中小城市发展，引导农业转移人口有序流动
直辖市和省会城市由于资源分配和行政权力方面的优势，对人口和产业有较强的吸附能力。大城市高端服务业、商贸服务业和制造业集聚， 能够提供更多的工作机会。此外大城市拥有相对完善的公共设施，更好的生活环境和职业发展空间，大城市农业转移人口的人力资本条件显著优于中小城市，农业转移人口的长期居留和落户意愿也更强烈。但是我国大城市普遍存在过度扩张问题，由此造成资源要素的浪费和生态环境压力。大城市竞争压力大，生活成本高，具备较高人力资本和社会资本的农民工才有能力扎根城市并成为市民。按照农村劳动力市民化的一般轨迹，基于提高经济收入的目的，农业转移人口首先倾向于进入大城市，当积累一定的财富后，随着年龄增大，出于生活成本和家庭团聚的考虑，农业转移人口更倾向于在中小城市定居。未来人口市民化应遵循既有农村劳动力市民化规律，积极构建大城市与中小城市协同发展机制，结合不同等级城市的综合承载能力和市民化成本，引导农业转移人口有序流动，实现农民工和城市间的双向选择，既能让城市留住经济和社会发展所需要的各种层次的劳动人口，也能让不同市民化能力的农业转移人口稳定地留在能够实现自身发展目标的城市。
（二）合理安排产业布局，优化中小城市就业环境
分析显示，农民转移人口留在中小城市的主要障碍是收入低，难以找到稳定的工作。中小城市要积极作为，找准自身定位，强化自身的人口和产业吸引力，创造更多的就业岗位，努力提升劳动者的收入水平。中小城市产业发展竞争力不强，无法形成产业的规模集聚，导致就业岗位较少，人口和产业吸引力不足，工资水平偏低。部分中等城市特别是传统工业、制造业城市已进入产业结构调整与转型升级阶段，经济发展缺乏动力，陷入“中等城市发展陷阱”。合理安排不同规模城市的产业布局，利用产业在不同规模城市的布局和结构层级的分配，引导劳动密集型产业向中小城市发展。中小城市要与大城市形成具有合理地缘经济关系的产业分工体系，要根据自身的资源禀赋和比较优势，发展和承接适合地方的产业，优化就业环境。中小城市要积极完善产业结构的升级换代，从传统工业中心转向现代服务业中心，发展知识经济为核心的新兴产业，创造更多的就业岗位，提升劳动者的收入水平。
（三）增加中小城市行政资源供给，提升公共服务水平
中小城市和县城是吸纳农村劳动力转移和农业人口就地就近城镇化的重要载体，其基础性作用需要加强。当前我国对中小城市的落户限制已全面取消，中小城市的基础设施和公共服务水平同大城市存在较大差距，加上地方财政收入不足，政策支持缺失，阻碍了农业转移人口市民化的进程。中央的财政资源和行政权限要向中小城市倾斜，着力推进中小城市的民生工程建设，提高义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务水平，促进农业转移人口在中小城市落户。农业转移人口在中小城市更加关心买不起房子和子女上学问题，同大城市相比，中小城市生活成本显著降低，自购的住房是农业转移人口能够在城市稳定生活和融入城市的重要条件，中小城市要通过房地产市场调控，实现“居者有其屋”。通过旧城改造，积极发展廉租房、公租房、经济适用房，改善低收入群体的居住条件，提高他们的居留意愿。加大中央政府对教育经费的财政转移支付力度，设立流动儿童义务教育专项经费，扶持社会团体、企业和个人创办农民工子弟学校，保障流动人口子女义务教育的权利。[7]
（四）针对农业转移人口内部分化特征，分类制定市民化措施
对于农业转移人口中高等院校毕业的农村大学生和稳定就业群体，这部分人在年龄、受教育程度、生产技能等方面具有优势，就业机会较多，但同时存在收入不稳定、生活成本高，无法平等享有基本公共服务和各项社会福利的问题。农业转移人口中从事体力劳动的产业工人工资收入水平虽然较高，但收入的持久性较差，工作体力消耗和对健康透支较大，职业生命周期相对较短。从事第三产业虽然入职门槛相对较低，但从业者收入水平也较低，工作稳定性差。对于这部分人群，首先要加强职业培训，提高就业技能和生存技能，提升和积累人力资本，从而拓宽就业渠道，提高就业稳定性;其次是加强社会保障，逐步建立覆盖全部常住人口的统一、规范的社会保障，扩大工伤、失业保险的覆盖范围，推进医疗、养老保险的异地转移支付;第三是逐步扩大非公共服务的覆盖范围，如非义务教育、购车购房等，逐步消除常住人口与户籍人口的待遇差别。对于投靠亲友或举家迁移的家庭成员群体，这部分人主要依附于家庭成员进入城市，其本身的市民化能力较弱，面临的突出问题是义务教育、养老和城市融入问题。这部分人虽然规模较小，如果他们的市民化问题得不到解决，农业转移人口中的劳动力人群最终也无法稳定地留在城镇。对这部分人要鼓励其从事力所能及的工作，增加家庭收入，减轻家庭负担。对于新生代农民工群体，这部分人年龄相对较轻，受教育程度相对较高，相当一部分人从小跟随父母在城市生活，没有务农经历也不具备农业劳动技能，具有在城市定居的强烈意愿，市民化意愿较强。但受户籍、就业、社会保障等多种因素影响，完成市民化转变也存在一定障碍。对这部分人的市民化，首先要通过推进户籍制度和社会保障制度改革，使符合条件的新生代农民工能够优先落户，平等享有各項社会保障;其次，应改革城乡分割的二元就业制度，就业资格和户籍条件脱钩，使得没有城市户口的新生代农民工能够平等地参与就业岗位竞争，真正完成职业和身份的转变。[8]
参考文献：
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（责任编辑 张亨明）
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