俄罗斯北极生态环保的法律政策与实践_海外文摘·艺术_杂文_网络文摘

陈方珺

　　（武汉大学，湖北武汉 430000）

　　俄罗斯对北极地区的关注由来已久，沙皇俄国时期就已经展开了对北极的探索。冷战以后，由于能源需要和军事部署等因素，更进一步加快了科考和开发的步伐。俄罗斯在北极的行政区域面积最大，其北极部分主要包括了萨哈（雅库梯）共和国、摩尔曼斯克州、阿尔汉格尔斯克州、克拉斯诺亚尔斯克边疆区、涅涅茨民族自治区、亚马尔-涅涅茨民族自治区、楚科奇民族自治区的部分或全部领土。作为北极圈内最大的国家，俄罗斯在北极环境保护活动方面已经形成了比较成熟的国内协调机制，并与北极域内国家展开了环保合作。本文将以俄罗斯在北极地区展开环境保护活动的历史为起点，梳理俄罗斯在北极环保领域的主要法律政策和实践活动，在此基础上，为中俄扩大在北极生态环保领域的合作提供经验和启示。

1 苏联时期北极环保法律政策的历史回顾

苏联时期颁布的许多立法文件就为北极地区的科学考察和经济的可持续发展奠定了坚实的基础。此类文件主要涉及两个领域：第一，保护俄罗斯北极地区的生物资源。为了保护渔业资源和海洋生态平衡，1921 年苏联人民委员会通过了《关于保护北冰洋和白海鱼类及海兽产地的法令》，对捕捞方式、捕捞时间以及禁止使用的捕捞工具进行了规定限制。苏联部长会议在1956 年11 月21 日颁布了《关于保护北极动物措施的决议》，发布了禁止在北部水域、北冰洋的岛屿和海岸狩猎北极熊的禁令，限制狩猎海象和野生驯鹿，并规定禁止对鸟类栖息地进行商业开发。为了确保执行1973 年北极周边国家签署的《北极熊保护协议》，苏联部长会议于1975 年出台了相关保障措施以禁止在苏联境内狩猎和买卖北极熊。第二，防止对俄罗斯北极地区的水体污染。20 世纪70 年代，苏联在大力开发北方海航道过程中，航道基础设施建设、西伯利亚化工厂运作以及摩尔曼斯克地区破冰船核试验等对北极环境带来的负面影响进一步引起了对北极污染问题的重视。在此背景下苏联颁布了《关于加强保护北极流域海洋，河流和其他水域免受污染的措施》等多部法律文件，规定苏联各部及其主管部门要确保其位于北极地区的下属组织采取系列措施减少北极地区的水污染，这些措施可以总结如下：停止向北极地区的海洋、河流和其他水体中直接排放未经处理的污水；建设废水处理厂；为在北极区域航行的油轮等船舶添加用于处理生活污水的设备；为用于勘探和生产位于海面或河底深处的矿物的固定和浮动装置（平台）配备防止水污染的设备和装置等。1984 年根据苏联最高苏维埃主席团法令审议通过的《加强毗邻苏联北方沿海地区和极北地区环境保护的法令》为进一步保护和系统研究北极地区的自然环境做出了贡献，在地质勘探、建筑等工程中引入了有关环境保护的特殊要求，并提升了区域内人口的生活条件。进入20 世纪90 年代以后，随着对北极认识的加深，考虑到北极地区在地球系统中的重要性，在改善生态环境和合理利用自然资源的国家规划中，北极地区被定义为“特别污染”区域，在该区域适用特殊环境标准，同时将北极土著居民的利益放在优先地位。可以看出，在前苏联时期，俄对北极环境保护问题的重视逐渐加深，尽管侧重点不同，但其致力于通过法律规范减少人为活动为北极地区生态系统带来的危害，并努力将人为影响降低至最低限度。

2 俄罗斯北极环保的主要政策

当前，俄罗斯的国家环境监管框架主要由俄罗斯联邦宪法、联邦专项法律，总统命令、俄罗斯联邦政府的法令，政府各部委和部门的法令组成，这些法律规范适用于俄罗斯全境，当然也适用于俄罗斯北极地区。俄罗斯国内的环境立法主要涵盖了环境保护的基本原则、管理制度、各机构职权、国家采取的主要措施等内容。作为俄罗斯的环境基本法，于2002 年通过、2014 年修正的《俄罗斯联邦环境保护法》反映了俄罗斯在环境保护领域的全部措施，其中已经确定的有关引进最佳技术、优化国家环境监管体系、改善环境报告机制和完善对环境造成负面影响的赔偿机制为俄罗斯北极地区生态环境的保护提供了法律保障。

　　自2001 年开始，俄罗斯向大陆架界限委员会提出划定北极海域外大陆架的申请，以此拓展海洋权利。自此，俄罗斯围绕“重返北极”的目标出台了大量的北极政策。在这些战略文件中，俄罗斯北极地区生态环境的保护是其中的重要组成部分。2008 年颁布的《2020 年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》将保护北极生态系统、减轻人类活动和气候变暖对北极自然环境的影响列为俄罗斯北极政策的主要目标和战略重点。2013 年颁布的《2020 年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》规定，保护环境是俄罗斯北极地区的重点发展方向和国家安全保障的重要方面。到2020 年，最新的俄罗斯北极地区国家政策——《2035 年前俄罗斯联邦北极国家基本政策》仍然以保护北极环境和生态安全为任务和主要目标。政策不仅强调要降低在石油资源开发过程中对环境造成的负面影响，还要保护北极地区的动植物资源，同时妥善处理人类活动造成的垃圾，持续消除累积的环境影响，促进北极地区的可持续发展。

　　通过对俄罗斯国内环境基本法和纲领性文件的解读，可以将俄罗斯在北极地区环境保护方面的主要政策归纳为：第一，在俄罗斯北极地区建立自然管理和环境保护的特别制度，并且监测北极地区的污染情况；第二，在俄罗斯北极人口密集的区域处理有毒工业废物，并加强对化学品安全的保障；第三，成立专门的北极机构，各部门分工合作。最后，积极借助国际组织和国际合作的平台，在北极生态环保领域加强与其他国家的协调互动。

3 中俄北极合作的前景

2015 年，中俄总理第二十次会晤联合公报中，双方表示“加强北方海航道开发利用合作，开展北极航运研究”。随后，在中俄总理第二十一次会晤联合公报中，表述变更，为“对联合开发北方海航道运输潜力的前景进行研究”。2017 年5 月，俄罗斯总统普京在“一带一路”国际合作高峰论坛上提出，“希望中国能利用北极航道，把北极航道同‘一带一路’连接起来。”同年7 月，习近平主席访俄，与梅德韦杰夫总理在莫斯科会见时，第一次正式提出“冰上丝绸之路”，“要开展北极航道合作，共同打造‘冰上丝绸之路’”。因此，借助“环境合作”这一低政治议题，有助于中国以更加柔和的方式参与北极事务，中俄国家间良好的政治互信关系也为此提供了稳定的合作环境。2018 年1月26 日，中国首次发表了《中国的北极政策》白皮书，并将自己的身份界定为“北极利益攸关方”和“近北极国家”，中俄在北极环境领域的合作拥有广阔的空间。