他接着说：“根据这一观念，我们立刻可以看出，我们无须再问应该由谁来制订法律，因为法律乃是公意的行为；我们既无须问君主是否超乎法律之上，因为君主也是国家的成员；也无须问法律是否会不公正，因为没有人会对自己本人不公正；更无须问何以人们既是自由的而又要服从法律，因为法律只不过是我们自己意志的记录”。（第47页）
卢梭把实行法治的国家称为共和国，认为一切合法的政府都是共和制的。他进一步解释说，共和制不仅指一种贵族制或者一种民主制，也可以是一种君主制，只要这个政府被公意、也就是被法律所指导；它是主权者的执行人，而没有混同于主权者本身。（参看第48页）
在论及法律的编订时，卢梭提出立法者这样一个角色。在他看来，之所以需要一个立法者来创制国家、编订法律，是因为本应作为法律创造者的人民群众“常常是并不知道自己应该要些什么东西”。（第48页）这样的立法者应该是一个类似神明的非凡人物。但就其职务而言，尽管他是共和国的缔造者，自己却不在这个组织之内，既不担任主权方面的职务，也不担任行政方面的职务，也就是说，没有任何职务，甚至可以不是这个国家的公民。卢梭认为，把这两方面的东西分开，是很有必要的，以免立法者的工作受到干扰。卢梭在谈及立法者时，很有一些夫子自道的味道；实际上在晚年，科西嘉和波兰都曾请求他为之起草宪法。
这样，立法者既不能用强力使人们相信他，也不能用说理的方式做到这一点，因为群众听不懂他讲的大道理，那么，只有采用另一种方式：以神明的代言人自居，来让人民群众信服。卢梭指出，这样做，并不意味着政治和宗教在人间有着共同的目的，而只是说，“在各个国家初创时，宗教是用来作为政治的工具的。”（第55页）由此树立国家法的神圣权威。值得注意的是，卢梭明确指出，立法者并没有任何立法权利，立法权利在人民手中；即使人民愿意，也不能够转让这种权利。换言之，立法者编订的法律，须得人民投票通过才能生效。
我们已经看到，立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的，立法权力具有普遍性。而个别的行动则属于行政权力，不属于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力。行政权力的合法运用就是政府或最高行政，负责这种行政的个人或团体称之为君主或行政官。卢梭说：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”。（第72页）人们往往把政府和主权者相混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。
卢梭指出个人意志、政府的团体意志和公意三者之间的关系：在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。 相反地，按照自然的次序，公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此，“政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。”（第79页）
在对政府进行分析时，卢梭提出一条带有根本性的准则：行政官的人数愈多，则政府也就愈弱。他还指出，人民的数目愈多则制裁的力量也就应该愈增大。因此，行政官对政府的比率应该是和臣民对主权者的比率成反比的；也就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少。 这里说的是政府的相对力量，而不是它的正当性。因为反过来说，行政官的数目越多，则团体的意志也就越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，则这一团体意志只不过是一个个别的意志而已。而立法者的艺术就正是要善于确定这样的一点：“使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率。”（第81页）
随后卢梭逐一考察了政府的各种形式：民主制、贵族制、国君制以及混合制。他认为，不能笼统地说哪一种形式最好。一般说来，民主政府适宜于小国，贵族政府适宜于中等国家，君王政府适宜于大国；国君制只适宜于富饶的国家，贵族制只适宜于财富和版图都适中的国家，民主制则适宜于小而贫穷的国家。（参看第83、100-101页）当然还有许多意外情况。
对于卢梭的政府观，一些论者颇多质疑之词；逐一审视下来，发现这些质疑均源于对卢梭的误解；看来这些论者对卢梭的相关思想并不怎么了解，其实卢梭已经说得十分清楚了。
有论者说：“卢梭反对君主制和贵族制，主张直接民主制的政体。”（武选民：极权主义者卢梭——评《社会契约论》，连云港职业技术学院学报2003年第1期）卢梭从来没有反对过君主制和贵族制，也没有主张民主制（即论者所说“直接民主制的政体”）；相反地，从我们前面所引卢梭的话可以看出，卢梭认为，不仅贵族制和民主制可以是合法的政府，君主制政府也可以是合法的。
类似的观点说：“在卢梭这里只有唯一合法的政体，即民主政体。君主制总是必然地篡夺主权和侵害自由。”（王辉：卢梭政府理论的合法性论证——《社会契约论》卷三简释，江西财经大学学报2011年第6期）
前一句话，上面我已经反驳过了。至于后一句话，卢梭并没有说过，也没有这个意思；他认为，君主制可以是好的，这时它的政府是合法的；也可能变坏，例如当它篡夺主权时，卢梭称其为专制主。同样的，贵族制变坏时则蜕化为寡头制，民主制也可能变坏，这时它蜕化为群氓制。（参看第112、111页）
还有论者质疑说：“因为卢梭一而再的强调他的人民主权思想，据此推理他所主张的应是‘民主共和制’。但实际情况是，卢梭所喜好的其实是‘贵族制’。”[4]卢梭由于其人民主权思想，主张的是“共和制”；前面的引文中已经说明，所谓共和制，就是一个被公意即法律所指导的政府，它既可以是民主制或贵族制，也可以是君主制。所以“民主共和制”的说法是不准确的。如前所述，卢梭也没有特别看好贵族制，只是认为它比较适合于中等大小的国家。
有论者称卢梭的观点为“极权民主观”：“它要求每个人均能平等地参与政治，而这势必造成政治肥大症。”[5] “要求每个人均能平等地参与政治”，这有什么不对吗？这不是一个理想的社会共同体的基本要求吗？所谓的“政治肥大症”是什么意思？是指在民主制的情况下全体公民或多数公民行使行政权力吗？这里该论者把两种情况混淆了：一种是所有的公民都参与立法，行使自己表达公意的权利，这里根本就没有什么“政治肥大症”的问题；另一种情况就是上面说的“全体公民或多数公民行使行政权力”，也就是政府采取民主制的形式。后一种情况确实可能出现“政治肥大症”，而卢梭已经指出这种形式存在的问题，说明它只适用于小的国家。卢梭甚至说：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人去统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。”[1]p。84在总结政府的形式问题时，卢梭还有一句话：“确切说来，根本就没有单一的政府。”（第98页）也就是说，现实存在的政府，在不同程度上都是混合政府。
卢梭谈到人民的议员或代表问题：“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的，主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。因此人民的议员就不是、也不可能是人民的代表。”（第120页）
由此他论及代议制的问题：“大国的最大不便之一——这种不便会使自由极其难于保持——就是立法权自己无法直接表现出来，而唯有通过代议制才能行动。代议制固然有利有弊，但毕竟是弊多利少。立法者的共同体不是可能被腐蚀的，但却易于受欺骗；它的代表是不容易受欺骗的，但却易于被腐蚀。”（第124页）
一些论者认为卢梭是反对代议制的。从上面卢梭的话来看，这样的评判也没有错。当然他们认为卢梭的态度是错误的，而我认为卢梭的态度是有道理的。卢梭承认在大国实行代议制有其必要性，同时又指出从原则上讲，每个公民的意志都是不可代表的，因此这种制度有弊端，要特别注意所谓的代表即议员被腐蚀的情况，这时公意就无法得到应有的表达。这确实是一种客观存在而必须加以防范的情况。
在人民与政府的关系问题上，卢梭所得出的特别重要的结论是：“创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”（第127-128页）
在政府创建以后，为了防止它篡夺人民的主权，人民应该有固定的、按期的、绝对不能取消或延期的集会，从而到了规定的日期人民就能合法地根据法律召开会议，而不需要任何其他形式的召集手续。这种以维护社会条约为目的的集会，开始讨论并分别表决的应该是如下两个绝不能取消的提案：一、主权者愿意保存现有的政府形式吗？二、人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政吗？(参看第115、129页)这确实是监督政府、防止其篡权的最为有效的办法。
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