杨若佳

　　摘 要：我国宪法在序言当中提出：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”针对如何使政协进一步发挥好各方面的作用，党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央发布了大量加强新时代政协建设的重要文件，本文旨在结合党中央对政协新时代的制度安排以及地方政协参与基层社会治理的具体实践经验，进一步探讨人民政协作为专门协商机构参与基层社会治理实践中协商制度体系不全、协商内容和形式不明、协商实效不佳、政协委员和公众的协商意识有待转变的问题，及其完善途径。

　　关键词：人民政协;专门协商机构;社会治理;实践问题

　　一、人民政协作为专门协商机构参与基层社会治理的独特优势

　　（一）概念的提出：人民政协是专门协商机构

　　早在2014年9月21日，习近平总书记在庆祝人民政治协商会议成立65周年大会的讲话中就指出，人民政协是“社会主义协商民主的重要渠道”“要发挥作为专门协商机构的作用”。紧接着，以习近平同志为核心的党中央先后出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》等重要文件，对人民政协是专门协商机构作了进一步阐述，使得对人民政协功能的认识从新中国成立初期的“各党派的协商机关”，到改革开放后的“民主协商机构”转变为如今的“专门协商机构”[1]。

　　人民政协作为专门协商机构，是围绕着协商民主建设的优良传统，对以往社会主义协商民主建设成就与经验的历史延续。我国的协商民主历史的兴起不同于西方，西方协商民主是对具有精英主义色彩的代议制民主的反思和矫正，而我国协商民主的驱动力是中国民主化进程的加快[2]。我国从抗日战争期间起就建立了“三三制”为原则的抗日民主政权，1949年中华人民共和国成立，通过政治协商会议这种组织形式实施了协商民主，1954年通过《中国人民政治协商会议章程》，人民政协作为人民民主统一战线组织继续存在和发挥作用，到2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次较为正式地提出协商民主的思想，2012年党的十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义协商民主发展，围绕人民政协来加强社会主义协商民主建设。这些实践充分证明人民政协作为专门协商机构是对以往协商民主建设的历史延续。

　　（二）专门协商机构的定位问题

　　1.新时代政协定位的转变

　　党的十九大报告宣告中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。在新时代背景下，习总书记提出，“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。其中，“专门协商机构”的“专门”指的是特有的或独有的[3]。人民政协定位为专门协商机构，本身机构属性进入专门化。正确理解人民政协专门协商机构的作用，离不开对其专门协商机构定位转变的准确把握。对于其新定位可以从如下两个方面进行理解。

　　一方面，组成人员的专业性与履职专一。最新修改的《中国人民政治协商会议章程》第22条第一款规定：“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。”目前，全国政协由中国共产党、国民党委员会、民主同盟等34个界别组成。作为非权力机关的人民政协，政协委员通常由协商推举，并且没有硬性的名额限制[4]。特殊的政治制度安排，使得人民政协委员必须在界别中有代表性、有社会影响和参政议政能力[5]。其政协委员不同界别的划分保证了针对各自领域内组成人员专业性的可控和针对特定领域协商解决问题的专一，如农工党解决医药卫生、人口资源和生态环境领域出现的问题，民进党则主要关注义务教育领域和文化出版领域问题等等[6]。作为专门协商机构的政协委员，其代表着人民政协机构履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能，这三者都反映出政协履职的重要特点——协商性，督促着政协委员着力从事以协商为主的履责工作，为社会各方参与治理工作提供必要的政治保障。

　　另一方面，专事协商和提案专报。在我国，人民政协以宪法、政治协商会议章程以及相关的政治性文件为依据，区别于基层组织、人大、政府。将人民政协定位为专门协商机构，以中国人民政治协商会议的形式为社会各方面提供了对话交流、恳谈沟通的机会，利用政协平台参与协商人员的广泛性，推动其协商内容的深层次，是实现新时代政协机构专事协商民主的大平台。提案作为人民政协履行职能的一种特殊的方式，既能针对国家和地方的重大事项，以及人民群众普遍关心的重要问题发表意见，又具有相当的灵活性，同会议反映问题相比，还具有效率更高、更加准确的优点。根据《提案工作条例》《中国人民政治协商会议广东省委员会提案工作条例》并结合广东省提案办理的实际来看，政协提案的工作流程主要包括提案的提出、提案的审查和处理、提案的办理、反馈、提案的督办、提案的表彰（和考核）等环节[7]。通过提案方式，具体的问题能够有机会被充分论证分析，最终通过规定时间内的提案办理获得有效督办。

　　2.定位的理论依据

　　习近平总书记在十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我國社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”人民政协作为专门协商机构的定位，根源于新时代应对社会主要矛盾的客观需要。当今时代，经济社会正在发生着深刻变革、利益格局正面临着深刻调整，所有制形式、社会阶层、社会思想观念更加多样，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、多元思想文化交流交融交锋前所未有。面对所有这些错综复杂的情况，更需要充分发挥人民政协在长期实践中所形成的求同存异、体谅包容的优良传统，通过协商凝聚共识、化解矛盾、使多元思想文化相互达到更充分的理解，更好的为破解新时代所产生的社会矛盾服务，为基层社会治理服务。

　　（三）人民政协作为专门协商机构参与基层社会治理的独特优势

　　1.独特的政治体制优势

　　与西方政党制度中各党派为各自利益竞争激烈斗争的关系不同，中国特色政治制度是合作，西方政治制度是竞争[8]。从我国政协协商的特点来看，我国的政治协商是以中国共产党领导的多黨合作和政治协商制度为依托，与整个社会主义协商民主制度相配套，是一种制度性民主[9]。党的领导地位是中国人民政协协商民主得以顺利进行的政治保证。因此，与西方两党或多党制相比，中国的政治制度党派之间是相互依存的关系，通过协商民主、监督、合作共同治理国家，从而避免了党派斗争，保证决策的科学性与民主性。

　　人民政协作为专门协商机构，更能反映各阶层和群体的利益要求，有利于收集意见和建议，反复磋商，促进执政党科学民主决策。

　　2.独特的主体性质优势

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商政治制度决定了政协的协商民主是一种柔性的民主。作为“一个介乎国家与社会之间的政治组织”，这使得人民政协成为各党派团体和各族各界人士发扬民主、共商国是、团结合作的重要平台，在广开言路，集思广益上发挥着独到的主体性质优势。首先，相比较于行政机关直接行使国家权力，人民政协由于不享有直接影响人民权利义务的行政权力，更加贴近人民群众，易于达到沟通效果;其次，相比较于司法机关解决民事纠纷的被动地位，人民政协能够更加主动发现问题并采取手段介入化解矛盾;最后，相比较于居委会村委会等基层自治组织，人民政协能够反映和处理问题的范围更广和层次更深。

　　二、人民政协作为专门协商机构参与基层社会治理的实践问题

　　（一）协商制度体系不全

　　明确的制度是人民政协能够顺畅、有效参与社会治理并起到相应作用的保障，同时也是其他工作单位认真对待参与者及其所代表的社会阶层或团体的重要保障。目前，在政治协商过程中，人民政协还没有形成完备的参与基层社会治理的制度体系，存在缺少操作性强的程序规定、缺乏多元主体责任的明确界定。如此一来，人民政协在参与社会治理的过程中，由于缺乏配套实施细则保证，其方式和方法的选择上难以避免随意性和局限性的存在。同时，人民政协作为国家的政治组织，现行宪法在序言中对人民政协的性质定位为“有广泛代表性的统一战线组织”，而宪法正文中并没有对人民政协的规定。人民政协以协商民主方式参与社会治理，是国家治理体系的重要组成部分，但其在法律中的地位与在国家政治生活中的地位却全然不相称，这显然不符合当今依法治国的要求。

　　（二）协商内容和形式不明

　　目前，全国多个省级、副省级市中共党委相继推出了“政治协商”的规程、意见或办法。例如，2012年中共广州市委出台了《中共广州市委政治协商规程》，根据本市的实际情况，对政治协商的具体运作程序进行细化。但在实施过程中还存在具体协商的内容和采取如何的形式不明确、各地政协难以在社会治理实践中把握的问题。

　　对于基层社会治理中的政协如何反映群众的意见、采取何种程序延伸到基层群众中，各地有着不同的理解和做法。政协章程和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对政治协商内容的规定比较笼统，其中《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定的协商内容是“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”，其中，哪些问题必须提交政协协商没有明确规定，只是以“重要问题”“重要事务”等进行概括，不具体、难以操作。在实践操作中，有的把政协领导列席、出席有关会议和文件通报、会议通报等当作是政治协商，有的甚至以通报代替协商，有的以个别问题的交流代替重大问题的协商[10]。

　　（三）协商实效不佳

　　近年来，人民政协以民主协商方式参与基层社会治理呈现出多样化趋势。一是会议式即时协商;二是论坛式专题协商;三是视察式现场协商;四是网络式互动协商，如主席信箱、网上访谈、提案评议、议政时评、委员博客等多种互动式协商新形式[11]。不可否认，协商形式趋于不断创新是件值得鼓励的事情，但若没有监督机制的保障，真正反映民生的问题未能得到有效的反馈，所提意见也可能未被真正的重视，那么只创新形式的协商民主在一定程度上会有流于形式的风险。在人民政协外部同样存在着阻力，部分工作单位认为现阶段中央出台的关于社会主义协商民主建设的一系列文件仅仅是针对人民政协制定的，甚至认为协商民主建设主要靠政协来推动，对政协协商的作用缺乏应有认识，使得人民政协在推动外部工作时得不到有力支持，如相关提案得不到重视，落实效果不佳。

　　（四）政协委员和公众的协商意识有待转变

　　实践证明，人民政协其价值的实现及其社会影响的提升，很大程度上取决于政协委员的协商意识。目前，部分基层政协组织、政协组成单位和政协委员主动性良莠不齐，在关乎民生的各项社会事务的协商中，一些党派团体不仅积极参与协商的意识不够强，不能充分利用政协平台来协商议政，还存在深入调研不够，建言献策质量不高的情况。在公众参与基层社会治理方面，长期以来我国实行的都是集权式的决策方式，虽然在经济领域已经实现了由计划为主向市场为主的转变，但在关乎民生的各项社会事务的决策中，仍旧主要采取政府为导向的单一决策，这使得公众参与社会治理的意识普遍薄弱。此外，长期以来公众对传统式管理思路的适用和对政府权威的高度认同，就很难转变部分人心中公共政策的决定还是得依靠国家这种认知，更不用说如何提升其参与社会治理的积极性。

　　三、人民政协作为专门协商机构参与基层社会治理的完善途径

　　（一）完善人民政协参与基层社会治理的制度体系，推进协商成果转化

　　人民政协参与基层社会治理的广泛和多层次发展，最终需要通过制度化加以规范和巩固。

　　首先，制度化手段是完善人民政协参与基层社会治理制度体系建设的根本保障。通过规范的法律条文保障政协专门协商机构作用在参与社会治理过程中的有效实施，用法律手段将其纳入国家法治框架。在此过程中，需要进一步对地方政协在参与社会治理中“协商什么、与谁协商、怎样协商、协商结果如何落实”等问题进行明确和规范，逐步形成程序较为合理、环节较为完整的人民政协协商制度。即使在相关文件中尚未明确，也可以先在地方党委的领导下，从地方进行尝试性的探索和实践。

　　其次，健全协商民主意见采纳情况的监督检查机制。例如，将提案办理落实情况及其反馈意见纳入政协委员年度考核内容;建立健全协商民主成果转化的刚性机制;对协商民主意见办理程序、开展检查考核等作出明確规定等。

　　最后，推进协商成果转化。协商能否发挥实质作用，取得有效成果，关键在于对协商成果的转化和落实。在一些工作的推进上，不能满足于开会、发文、讲话，还要有跟踪督查的具体措施，从而不断提高机关工作的执行力和社会各界的满意度，推进协商成果转化。

　　（二）把参与基层社会治理作为政协履职重点，实现精准协商

　　政协委员要充分利用政协平台，重视前期调研，把参与基层社会治理作为政协履职重点。通过制定协商计划，进一步明确界定协商的内容，把握协商重点、民生热点，协助党委、政府多做协调关系、增进共识的工作，多做跟踪问效、支持促进的工作。一方面，要进一步增强问题导向，把基层社会治理作为履职重点，着力把委员和各界人士的智慧集中到务实献策和破解难题上，做到“在其位谋其职”，使所提意见建议更加务实管用有效。例如，政协委员可从自身熟悉的领域出发，持续关注某个方面或某个社会问题，有针对性的对相关问题提出意见，充分反映人民群众诉求。另一方面，要加强对参与基层社会治理议题的研究。例如，上学难、就医难、就业难、办事难，以及交通拥堵、环境污染等民生热点问题，政协可以发挥自身平台优势，通过提案、建议案等形式去推动解决，对于所提出的提案、建议案，反映的社情民意，要力求做到所提建议的精准与可操作。

　　（三）推进基层群众参与式治理，发挥人民群众在社会治理过程中的重要作用

　　当前，政协协商主要的是在上层，在各方面代表人士中间开展，政协作为协商民主专门机构的作用在基层协商中发挥得不够，特别是县级政协作用发挥不够，要适应社会主义民主政治建设的新要求，创新群众工作方法，探索基层群众参与政协协商的有效途径，推动政协协商和基层协商的有效衔接，畅通各界群众利益诉求表达渠道，把“协商于民、协商为民”的要求落到实处[12]。

　　推进基层群众参与式治理，应从一般性、对专业要求不高的问题入手，逐步提高公众的参与能力。基层社会治理涉及到不同层次的方面，在专业领域，应发挥政协的专门协商作用，为社会治理出谋划策;在一般性、对专业要求不高的领域，应发挥基层人民群众的基础性作用，推进基层群众参与式治理。

　　参考文献：

　　[1]张峰.如何认识人民政协是专门协商机构[J].中国政协理论研究，2018（4）.

　　[2]高勇泽.中国协商民主理论研究[D].大连：辽宁师范大学，2010.

　　[3]李君如.确定人民政协是“专门协商机构”是改革开放的重大成果[N].人民政协报，2019-01-25.

　　[4]郑言惠.谈谈有关政协界别的一些问题[J].中国政协理论研究，2016（3）.

　　[5]邢邦志.人民政协作为专门协商机构“专”在哪里[N].联合时报，2018-12-25.

　　[6]黄利鸣等.社会主义协商民主与参政党建设[M].湖北：湖北人民出版社，2014：213.

　　[7]罗玛.浅析新时期政协提案工作[D].广州：暨南大学，2012.

　　[8]史博.中西协商民主制度比较研究[D].吉林：吉林大学，2017

　　[9]刘佳义.充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的作用[J].中国政协理论研究，2018（4）.

　　[10]广州市社会主义学院，广州市人民政协理论研究会.协商民主理论与地方实践[M].广州：世界图书出版广东有限公司，2015.

　　[11]莫岳云.推进政协协商民主制度化建设的几点思考[J].广州社会主义学院学报，2015（1）.

　　[12]张庆黎.以改革创新精神推动人民政协制度更加成熟更加定型——在中国人民政协理论研究会2018年年会暨“改革开放和人民政协”理论研讨会上的讲话[J].中国政协理论研究，2019（1）.