孟亚君

　　

　　

　　摘 要：高等院校的编制管理改革确定了“总量管理”和“动态调整”两个原则。本文提出了基于多层次评价指标的DEA模型对河北省高等院校展开编制管理评价的基本思路，并分析了评价过程中的重点问题。

　　关键词：编制管理;DEA模型;多层次指标

　　2011年，中央政府出台的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指導意见》掀开了我国新时期事业单位改革的大幕，党的十九大以来，事业单位机构编制改革成为全社会所关心的热点问题。根据中央机构编制委员会办公室（简称中央编办）在2010年的阐述，“事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织。其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支”。根据2017年底的统计数据，我国目前事业单位总数共计140万，事业单位人员约为3600万人。在我国社会主义事业的建设过程中，事业单位发挥了不可替代的特殊作用，尤其是在科学、教育、文化等领域，事业单位承担了大部分的社会服务职能并集中了大量的专业技术人才和科研人员。

　　传统的编制管理，主要是从预算管理和人员管理两个方面展开，即高等院校根据拨款计划编制预算，向上级财政申请预算拨款，并确定本单位职工的薪酬和岗位。概括来说，就是由政府对事业单位投入资金并规定人员职数。在我国，高等院校属于典型的事业单位，在全面进一步深化改革的大背景下，如何完善高等院校的机构编制和人员编制管理，从而促进和提高高等院校办学水平，更好地实现其社会服务职能，有十分重要的意义。

　　一、河北省高等院校编制改革的原则与要求

　　2017年3月，中央编办印发《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》，通知指出“要实现财政供养人员只减不增，又要满足经济社会发展急需”。2017年10月，河北省相关部门印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》，意见提出“逐步推行高校人员总量管理制度”。2018年9月，河北省委、省政府出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见 》，意见提出 “深化高等学校编制管理改革，在试点基础上，逐步推行人员总量管理，并根据学校改革发展情况对人员总量进行动态调整”。

　　不难看出，在高等教育领域的编制改革中，“总量管理”和“动态调整”，是未来高等院校编制改革和人员管理工作的核心。在这个指导思想下，设计和实施有效的编制管理评估方法、并开展的动态调整，提高高校教学、科研和社会服务的运行水平，是整个高等院校编制管理工作的基础。

　　二、多层次的DEA 高等院校编制管理评价模型

　　关于使用数学模型进行编制的总量管理的尝试研究，最初在1997年，那吉生等就提出了使用数据包络分析（DEA）方法来评价地方政府机关编制的有效性，指出了该方法对于实施地方政府的行政效率（或称编制的有效性）评价的科学性和可行性，并提出了核定编制总量的方法。2006年，王三喜等建立了基于顺序最优选择的DEA模型，讨论我国部队编制方案选择问题。

　　（一）经典DEA模型

　　经典的DEA方法由著名运筹学家A.Charnes和W.W.Cooper创建， 其基本思路是通过量化的多种投入和多种产出，对若干同类型（提供相似服务或产品）的决策单位，进行相对效率与效益的比较。DEA模型对于具有多投入、多产出的决策主体展开效率评价，并不要求各个指标要有相同量纲，是一种典型的非参数模型，不需要设定函数的具体形式。同时，DEA分析方法以实际数据为基础，逻辑完整，并能进一步计算在非有效的单位中，当其达到相对有效时，其投入和产出指标所对应的变化量，从而在医院、银行等同质化程度比较高的机构效率和运行水平评价工作中，广泛使用。

　　DEA方法基本模型为，

　　公式中，ε为非阿基米德无穷小，u和v分别代表产出和投入要素的权重，同时将决策单位的投入和产出指标数据带入上述公式，即可得到决策单位的相对于同组类似决策单位的相对效率， 从而进行排序。

　　（二）多层次DEA模型，

　　对于高等院校而言，其科研、教学和社会服务的功能会有多种表现形式，需要有不用的评价指标来衡量，同时，不同的指标的重要性也不同。如图1所示。

　　在实践中，对高等院校的编制和财政投入的评价，因为评价指标包含的范围广泛，这就导致处于第三层次或更下一级层次的评价指标可能多达几十甚至上百个。经典的DEA模型在实践中无法直接处理过多的评价指标，也无法处理多层次的问题。过多的指标将直接导致出现区分度下降的问题，这就有必要将过多的评价指标进一步简化，使其满足标准DEA模型所能够接受的范围。孟溦等（2008）介绍了一种具有合理分区能力的多层次结构DEA模型，该方法的核心是分层次设计指标，并允许改变不同各个指标的权重。

　　一般来说，处于同一个上级指标下的第二层指标往往是相关的， 但这些二级指标的重要性不一致，这就需要引入新的方法针对具体情况对各个指标赋予不同的权重，以体现出差异和重点，从而进一步计算出或评估上层指标的重要性。

　　层次分析法（简称AHP）是指一种适用于多目标决策，在存在多个影响指标的情况下，评价各方案的优劣程度，作为一种定性与定量分析相结合的多准则决策方法，AHP不仅能够直接使用量化数据对每个影响指标展开排序，还允许将决策者的偏好转化为定量数据，从而对一次在现实中没有量化值的指标展开评价，进而进行决策。

　　例如，在本文中，高等院校的人才培养是其核心社会功能之一。人才培养的评价评价课可以包含多个方面，同时会有很大的时间跨越。对于高等院校的人才培养这个一级指标，又可设立毕业生就业率、研究生培养数量、杰出校友数量等多个二级指标并根据高等院校的办学宗旨和具体情况对不同的二级指标赋予不同的权重。同时，作为二级指标的毕业生就业率按不同专业或者就业方向等又分为多个三级指标，并根据高等院校自身的办学特点和培养目标赋予不同权重。这样，我们利用 AHP 方法对不同层次的指标赋予不同重权， 进一步的将指标自下而上的进行数据转换，得到最终标准DEA模型使用的投入，产出指标。 层次分析法确定的主观权重与DEA方法的评价指数的结合使用，可实现权重可变的多层次DEA 模型，对高等院校的编制管理工作展开评价。

　　在编制总量管理的条件下，通过构建透明可见指标体系，调整不同的下层产出指标相对应的编制控制数量，并合理调整不同下级指标的权重，进而实现决策单位DEA有效或者提高其相对效率，就可实现编制管理的动态调整目标。

　　（三）多层次DEA评价指标设计原则

　　“编制是国家对党政机关、事业单位实行员额管理的重要工具，最重要的作用是控制人力支出费用” （葛滨，2017）。DEA模型对决策单元的投入、产出指标选择比较敏感，使用该方法的关键就是如何正确选择投入、产出指标。事业编制是事业单位人员控制数，及获得的财政经费拨付的核算标准。事业单位管理中，人员编制问题是影响全局的核心问题，在高等院校的编制改革中，各单位的编制总量直接决定其可获得的财政资金数量和办学规模。在本文的创新的编制管理评价模型设计中，高等院校的单位人员编制总量是主要的投入指标之一，相关的编制人员财政拨款额度，同样也是主要的投入指标。

　　周玲（2006）指出，编制和编制管理具有行政属性、经济属性、技术属性和法规属性。高等院校作为事业单位，其行政职能在不断弱化，而对高等院校编制管理的经济属性和技术属性有了更高的要求。在当前事业单位编制改革的过程中，政府对高校和公立医院依然实施财政差额拨款制度，同时加强了对于相关事业单位所提供的公益性服务的实际绩效考核。在高等教育改革去行政化的大背景下，对高等教育单位运行效率评价，应该立足于其业务表现和社会服务能力，并结合河北省和各个高等教育单位的实际情况。

　　具体来说，对不同类型高校运行效率评估虽然各有差异，但基准一般立足于高等院校的办学目的，从教学人员（师资）、教育内容和方法（特色）、人才培养，社会服务和科学研究及生产转化等几个方面设计一级指标，再设计第二、第三层次指标。本文不针对指标选择和设计进行展开讨论。

　　三、多层次DEA编制管理评价方法使用中的重点问题

　　（一）分层次和分类别对河北省高等院校实施编制管理效果评价

　　DEA方法使用的基础前提是，考核对象属于同类或相似单位，具有可比性。而在实践中，我国高等院校的依据不同分类方法，各个高等教育单位差异明显。潘懋元和董立平（2009）把我国高等院校分为三种基本类型，即学术型大学、应用型本科高校和职业技术高校或是多科性或单科性的院校。同时，在我国的高等教育中，还包括“985大学”和“211大学”①基于政府指导等多种分类方法，不同的高等院校单位在办学规模、编制设置、财政拨款、办学层次、学校定位和社会服务等各方面有巨大差异。

　　根据教育部2017年公布的河北省正规大学名单， 河北省共有121所高等院校。根据不同的办学层次和办学主体，其中36所为民办院校。在剩余85所公立高等院校中，37所为公立本科院校， 48公立所专科院校。

　　根据2016年出台的《河北省人民政府关于统筹推进一流大学和一流学科建设的意见》，河北省有4所高校为重点支持的国家一流大学建设一层次高校，有8所高校成为国家一流大学建设二层次高校。

　　因此，有必要对河北省的高等院校进行分类，从而更为有效的进行编制效率评估。第一，本科层次高等院校和专科层次高等院校不论是办学规模、财政投入、编制人员数量等各方面上都有较大区别，不能简单放在一起比较其运行效率和编制管理工作。第二，对于同一办学层次高等院校，传统的文科院校和理科院校在办学产出和社会服务等方面的能力和实践同样存在较大区别。第三，学术型和应用型大学在不同的一级评价指标中，存在有较大差异的表现，必须将河北省内的高等院校，合理划分为实施DEA方法评估的不同群体，进一步展开评估。特别注意的是，DEA 模型评价结果显示的是同组别中最优的决策单位，并不代表决策单位已经实现其最优指标，也就是说，即使是DEA有效的决策单位，同样存在进一步改善的空间。评价中未实现DEA有效的单位，通过调整和改革，在后续评价中有可能成为表现最有效的单位。

　　（二）注意评价过程中标准化和差异化问题

　　“全国政协教科文卫体委员会在一次调研中发现，各个高校从发展规划到专业设置，竟然有着惊人的相似，最要命的是，这些设置并非出自区域发展所需”（人民日报，2015）。同质化，是我国高等院校近些年在办学中表现出的一个突出问题。使用DEA模型的评价结果可以体现每个相似决策单位的相对效率，从而体现差距水平，属于相对有效的决策单位一般来说表现好于处于非有效的单位。但是，“标准”具有正反两方面的作用。相对有效不代表该决策单位的运行方式一定适合于其他决策单位，考虑到河北省内高等院校在其所处地域及其他方面的具有很大相似性，不难想象，如果对处于同一组内的高等院校设置“标准”的DEA有效的行为要求，将不可避免的进一步导致同质化的发展趋势。因此，在评价指标设定过程中，要认可并充分体现差异化，评价指标要突出每個高等院校的特色，特别是一些专科院校和地方性院校，重点考虑行业背景和地区背景，设计差异化的评价指标。

　　（三）参照其他教育评价指标，引入外部借鉴决策单位

　　目前，事业单位的编制管理改革在中央的同一规划下，在全国各地有序开展。但是，各个省份实施办法细节和实施时间，并不完全相同。在河北省高等院校的DEA编制管理评价中，可以引入其他省份的同类院校，开展基于第三方角度的DEA评价，尤其对比研究是教育发达地区的高等院校，从而发现本省高等院校在运行中的相对差异。

　　同时，DEA评价方法，其指标选择和在AHP方法条件下的权重赋值，不仅要考虑河北省的高等院校的自身特点，同样需要结合已有的评价体系。特别是要结合决策单位所对应的教学评估等已有工作和基础，这样可以避免工作的重复性，保证高等教育工作的持续性。同时，参照例如“世界大学学术排名”和“泰晤士高等教育”等世界上权威评价体系设计，完善指标体系的构建。

　　注释：

　　①“985大学”指列入教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998），简称“985工程”的大学。“211大学”，指属于“211工程”，即面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科点的大学。

　　参考文献：

　　[1]葛滨.事业单位改革为何要动编制[N].北京日报，2015-6-3.

　　[2]孟溦，张大群，刘文斌.多层次机构DEA模型及应用[J].中国管理科学，2008（4）.

　　[3]那吉生，周子康，周宏.编制总量的核定方法与模型[J].中国管理科学，1997（1）.

　　[4]潘懋元，董立平.关于高等学校分类、定位、特色发展的探讨[J].教育研究，2009（2）.

　　[5]我们需要什么样的大学[N].人民日报，2015-11-11.

　　[6]周玲.优化编制管理，促进高等学校的准确定位与发展[J].江苏高教，2006（2）.