梁峻锋

　　摘 要：城管人员承担着城市的秩序管理责任，在日常公务执行过程中会面对一些执法冲突事件。本文结合笔者的工作经历，探讨分析城管执法中突发事件的成因以及对应的有效防范措施，以供参考。

　　关键词：城管执法;突发事件;成因;防范对策

　　改革开放以来，我国经济发展迅速，城市化进程在加快，各大城市迈入快速发展的轨道。城市在自身经济快速发展过程中，城市管理、居民和外来人口的思想观念、文化素质、文明程度跟不上城市化、国际化的步伐，这也使得城市的管理愈加复杂，社会矛盾进一步凸显，粗暴执法和暴力抗法的情况时有发生，严重影响了城市的治理和安全的维护。

　　一、城管执法危机简述

　　危机是组织遭遇的具有威胁性和破坏性的异化价值状态，该状态具有紧急性和非稳定性的特征。有学者认为[1]，对于任何一个城市系统的基本价值而言，危机的发生都会产生严重威胁，并且在时间与不确定因素的干扰下，有的危机带来的损害是无法预估的。由此可见，城管执法遭遇的危机是极具影响性和破坏性的。在城市管理人员进行综合行政执法的过程中，很有可能遭遇到突发性、复杂性和危险性的重大事件，无论是执法相对人与执法者之间的直接冲突，或暴力事件，都影响了正常的社会秩序，使得公共场合处于紧急状态下。因此，做好城管执法的危机管理工作，城管人员需要通过对执法时可能存在的危机事件进行预测，严格依法依规，按程序去执法，并做好执法过程全记录，正确处理和减少危机带来的损害，并提供修补的过程，避免危机的负面影响。过去传统的危机管理，更多看重危机事件发生的应对措施，忽略预警与恢复的管理与建设。这两方面的缺失均不利于危机事件的解除，也不利于预防和积累经验。美国危机管理专家罗伯特曾采用4R模型将城管执法危机事件的应对总结为四大步骤[2]，分别是减少危机情境攻击力与影响力、做好处理危机的准备、应对已发生危机、从危机中恢复，于是梳理了危机预警、危机处置和恢复管理的对策，这给本文的研究提供了很好的借鉴作用。

　　二、城管执法过程中突发事件的成因

　　（一）从城管执法对象方面进行分析

　　由于城市发展的限制和规划的缺失，在利益的驱动下，部分人群以摆小摊为生，部分人群需要小摊贩来生活。有需求就有市场，有市场摊贩为了生存可以不顾一切。一些城管执法对象法制观念、素质、文明程度的欠缺，而忽略城市管理相关法律法规的约束;还有一些执法对象只顾自身利益，法制意识不强而做出一些违反法律法规的行为。比如小商贩更关心自身能否在城市生活中获取经济利益，而不考虑自身的行为是否侵害了这个社会、城市、集体或他人的利益，潜意识中没有意识到自己已触犯法律、法规，且在违法后没能意识到严重性，不主动配合管理，导致诸多暴力抗法事件的发生。据不完全统计，仅2016年6月至10月间，全国城管就有7人因管理对象暴力抗法导致死亡;2017年全国城管受人身危害事件373起，重轻伤292人，牺牲6人;2018入夏以来全国共已发生市民及违法人重伤队员30多起，致残及重伤入院60余人，牺牲辅助执法队员及城管6名。目前城管执法已成为了高危行业。

　　我国经济的快速发展倒逼社会制度、机制和法制建设进程的加快，也倒逼着城管执法要依法依规按程序进行。公众从个体角度更注重自身享有权利，维护自身正当权益，对城市城管执法人员执法提出了更高的要求。结合居民个人法律意识与道德素质参差不齐的状况，出现了不少市民为了实现个体自身的利益，对城市管理的法律法规断章取义的去理解，只注重对自己有利法律法规的条款，刻意回避不利的条款，没有客观地看待城管执法。还以城管执法小商贩为例，受媒体和舆论的倾向性报导使城管执法环境变得复杂，在双重压力下，当下的城管执法变得缩手缩脚，以微笑执法、鞠躬执法、静坐执法甚至下跪执法等各种奇葩的执法方式体现执法的“文明”，殊不知这样只会践踏执法的威严。

　　（二）从城管执法部门方面进行分析

　　城管执法部门没能及时与公众进行宣传互动与沟通，形成有效的公众参与渠道，导致公众整体对城管执法的认知和参与意识不足。众所周知，任何城管执法工作都应是双向互动的过程，只有取得良性互动，才能加强理解，相互尊重和配合，共同营造良好的城市共处环境[3]。公众对城管执法管理工作理解加深，才能促进公众自觉知法懂法并守法。但就目前的情况来看，很多城市的公众参与热情不高，参与程度很低，城管执法部门也缺乏有效渠道加强与公众的交流沟通和引导，导致社会舆论没能发挥应有的作用，被负面舆论所诱导，因为城管执法对象的社会危害小，公众一般不以为然，“人家不过摆个摊，又不是犯什么大罪，没必要执法。”有人刚才还举报在家门口有小摊贩，却又在别处买小摊贩的水果，看见城管来执法还骂“城管是狗”，严重影响了公众对城管执法的偏见。“勿以恶小而为之”，舆论认为小小的违规无所谓，可恰恰正是无所谓，整个社会的公序良俗就会被打破，小摊贩的违规经营者才会觉得理所当然，冲突来临，舆论就会指责城管暴力执法，鲜少有人谴责小摊贩的违法违规行为。

　　城管执法部门整体的服务意识比较欠缺，人员在执法过程中处理过于简单化。在诸多城管人员的执法过程中，没能秉承执政为民的工作理念，更多关注城市市容环境整洁而忽略不同层次生活群体的切身需求，特别是社会底层人民的生活便捷性与生存权利，这是公众对城管执法产生抵触的原因。因此，住建部在全国范围内开展城管执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动，如今自执法人员素质能力不断增强，工作作风明显好转，队伍形象大幅提升。

　　（三）从城管执法依据方面进行分析

　　城管执法没有独立的法律法规依据，通过城市管理相对集中行政处罚的形式将市容、市政、园林、广告、交通、环保、“两違”和住建领域处罚的内容作为依据交由城管来执法。立法时没能充分考虑城管执法的实际情况，可操作性和城管执法的程序，当事人拒不接受处罚，执法人员也奈何不了，致使罚款难以兑现，处罚流于形式，达不到应有的惩戒效果，让城管执法面临尴尬的境界，这很大程度上有损城管执法部门的公信力。

　　（四）从城市基础建设方面进行分析

　　当前我国城市基建的现状难以满足经济的发展和人们日益增长的美好生活的需要。我国城市化进程快速推进，但很多城市前期规划存在不合理的问题，导致很多市政生活设施配套不齐全的后果，而后期由于经济发展过快，城市基建工作与经济发展不相适应，出现了严重的滞后性[4]。于是，原有的市场无法满足广大居民和商贩的生存需求，部分商贩只能挺而走险，明知故犯在条件较差的马路边或其他场所进行经营。这样既给城管执法工作带来困扰，影响城市的市容环境整洁，又容易诱发冲突暴力事件，严重地困扰着城管执法的稳定。

　　三、城管执法中突发事件的有效防范措施研究

　　（一）变执法为治理，创建服务型的城管执法环境

　　治理城市是政府的重要职能，现代化的城市管理增加了服务型的功能，且逐渐成为城管执法的重要标志，讲求人性化，因此任何执法部门和执法的个人都要坚持“以民为本、为民办事”的原则[5]。要满足城市建设发展和人们日益增长的美好生活的需要，城管执法应当首当其冲改进工作方式，以为人民服务为宗旨，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。坚持以人为本，遵守理性平和的文明规范，加强监督和反馈，实现奖罚分明，真正重视市民对城管执法工作的满意度，使其成为城管执法工作考核标准，从而满足服务型执法的新型工作要求，遵循住建部“强基础、转作风、树形象”专项行动中提出的“721”工作法，让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决。并在每一次执法的过程中严格执行，让公众心悦诚服。

　　（二）紧密结合疏堵的方法，加强城管执法的“艺术性”

　　疏堵结合的方法应用在预防突发事件中效果很好，众所周知，对冲突事件中的责任团体或个人进行处罚并非治理城市的最终目的，让处理的过程和结果发挥其应有的警示作用，注重城管执法的“艺术性”，才能真正发挥城管执法的艺术价值。对于流动摊贩的疏堵，可采用“严禁主要道路，严控次要道路，规范社区小巷”为原则，加大宣传力度，坚持处罚与教育相结合，灵活运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制行政手段，不断提升流动摊贩从业人员的素质，使其守法合规经营。其中“疏”以弥补城市基建不完善，在不影响市容、不破坏环境卫生、不阻碍交通、不扰民、不贩卖假冒伪劣商品的前提下，结合公共秩序管理和满足公众的需要，因地制宜设立便民摊点，化解矛盾。“堵”是在执法中要注重说服教育和引导，杜绝言语粗俗、行为野蛮，得理不饶人的处罚，减少冲突事件的发生。

　　探索和追求城管执法的艺术性，“非接触性执法”是一种新的执法方式，广西柳州已经在实践，有效地防范了执法冲突的发生。城管执法人员不但要严格依据法律，还要从实际的情况判断真相，以事实为准绳，面对不同执法对象转变思路，维护执法的严肃性、规范性和威严。

　　（三）创建有效的应急机制，全面提高城管执法水平

　　首先，要加大城管执法人员培训力度，特别针对突发性公共事件处罚方法的实践研究，紧跟社会前进脚步，在建设法治城市中认真学法、模范守法、严格执法。坚持文明执法、规范执法，采用多样化的培训手段全面提高执法人员的意识与能力，不断提升其执法的法律素质与业务水平。

　　其次，在面对冲突事件时，城管执法人员需及时发现和快速应对，预防事件上升到恶性的地步，最大程度维护所有人的安全。人都是讲理的，执法人员第一句话就要明确告知当事人所违反的法律法规的条款以及应受到的处罚，先入为主，要积极创建良好的执法环境，增强公众对城管执法工作的认同感。

　　最后，城管执法部门可通过电视媒体、网络媒体等平台宣传城管执法工作在城市治理中的必要性和所依据的法律法规，引导社会舆论，让公众真切享受到美化城市环境所带来的红利，优化执法的环境。同时还要完善突发事件预防管控机制，确保执法人员有能力将突发事件控制在萌芽状态并得到快速的解决。另外还要完善处理突发事件的信息公开机制，从而更好地将舆论引导向客观和公正的一面，最大程度维护社会稳定与和谐。

　　四、结束语

　　综上所述，当前城管执法的对象从以前的流动摊贩，扩大到市容环境卫生，市政设施，园林绿化，广告，车辆乱停乱放、环保噪音、油烟、扬尘、大气污染，“两违”、偷排和住建领域执法违建等等，真所谓“上管天、下管地、中间管空气”，与公众的日常生活息息相关，矛盾、危机无时不在，因此，防范冲突的发生是一项极为复杂的工作，对城管执法人员提出了更高的要求，既要正确行使法律法规赋予的权力，管理好城市，又要牢固树立为人民管理城市的理念，强化服务意识，提高执法素养，严格规范公正文明执法，积极应对，努力改进执法方式，准确把握解决问题的方法及提高应变解决能力，才能真正预防甚至杜绝各种突发事件的发生，找到治理城市的有效措施，从而促进城市的稳定、繁荣与发展。

　　参考文献：

　　[1]周佑勇.依法行政与推进行政程序立法研究[J].东南法学，2014，2（11）：1-7.

　　[2]袁健.城管行政执法中的公共冲突及其化解[D].广州大学，2013.

　　[3]徐兆勇，戴昀.城市管理中的合作博弈研究——城管部门与无证商贩之间的冲突解决[J].城市发展研究，2010，9（4）：4-6.

　　[4]劉雯.广州市南沙区城管执法中存在的问题及对策研究[D].华南理工大学，2015.

　　[5]张煜.城管执法中的危机管理[J].井冈山学院学报（哲学社会科学），2009，30（9）：36-37.