李书豪

　　摘 要：自党的十八大以来，开展了声势浩大的反腐工作，取得了举世瞩目的效果，其中，中国古代察官 治隶、防腐奖廉的历史经验起到了历史借鉴价值。当前，党和国家都在深化对国家机构的改革，并最终设立的国家监察委员会。本文通过梳理中国秦汉时期监察制度的内容及其特点，试图对现今的监察实践给出一些思考。

　　关键词：监察制度演进;历史特点;制度建设

　　中国监察制度是伴随着封建大一统的中央集权建立起来的。公元221年，秦经过长达数十年的战争统一六国，建立了统一的封建主义国家。秦代建立了以郡县制为基础的中央集权制，郡县制下的官员由皇帝任命，向皇帝负责，民众对于他们的命运所起的影响非常有限，远在朝堂之上的皇帝还要提防大臣们的弄权活动。再此背景下，政权机构中监督机关的独立性不断加强，权力监督在整个政权组织、权力运行中的地位和作用不断加强。

　　一、秦代汉代监察制度概述

　　（一）中央监察机构

　　秦汉时期中央监督机构主要包括专门行使监察权的御史组织、司徒校尉、行政系统内设置的专职或者兼职行使监察权的官员及其他拥有监察职权的主体。

　　1.御史大夫

　　御史大夫是在秦朝统一六国才设置的官职，是三公中的一位。位次丞相之后。汉时御史府与丞相府合称为“二府”，丞相缺位时，由御史大夫代理或递补，其职在“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临。”其中的“上下相监临”，就是依法查处涵盖丞相的所以官员的非法行为，发现和处理有违法行为的内外百官，确保公卿百官恭行职事，使各级官吏对于所司之职“莫敢怠荒”，实现整肃朝纲乃至整饬吏治的目的。

　　从另一个角度说，伴随皇权不断强化，包括御史大夫在内的外朝官员的地位在不断被弱化。汉武帝以后，随着中朝建立，对国家事务的议政权逐渐转向中朝，这就意味着御史大夫监察职权的弱化。随着时间不断推移，御史大夫变为大司空后，其监察职能被剥离。

　　2.御史中丞

　　秦及西汉初期，御史府中设有御史中丞和御史丞。作为御史大夫的辅助搭档，辅助御史大夫行使监察职权。《历代职官表》载：“御史亚长曰中丞，弍大夫，以领其属。汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国纲，鲜临府事，故中丞专焉。”由于御史大夫的职权较为广泛而复杂，御史中丞实际成为行使监察权的主要官员，同时其常常陪伴皇帝左右，实际享有更高的权位。到了成帝年间，御史中丞已经实际替换了御史大夫，成为实际主官。其官署名称由御史府改成了御史台，这也标志着中国古代完整地形成了比较完善的监察组织。

　　御史中丞的主要职责包括很多方面。据《初学记职官部》载：“御史大夫本有两丞，其一曰御史丞，一曰御史中丞，谓之中者，以其别在殿中，掌兰台秘书。外督部刺史，内领侍御史，受百卿章奏，纠察百僚，休有烈光。”主要即四个方面：一是掌兰台秘书（掌管图籍秘书）;二是外督部刺史（刺史监督各州官员，而在中央则从属于御史中丞）;三是内领侍御史（内外朝的相通、政令的上传下达）;四是主持对百官的监察。

　　3.侍御史

　　在秦汉御史的结构中，主要行使监察职权的大都是侍御史。在秦朝，侍御史主要负责一些中央政府的行政事务包括相关文案的整理等工作。但自汉成帝时期后，改御史大夫为大司空，御史中丞出任御史府主要负责人以后，治书侍御史的权位得到了提升，相当于御史府的第二负责人了。御史系统得到了进一步扩大。

　　4.司徒校尉

　　汉武帝设置司徒校尉直接源于巫蛊案，巫蛊案使汉朝大伤元气。汉武帝也意识到以前的御史等人不能起到监察百官的作用。必须建立新的机构来弥补这个问题。司徒校尉是皇帝特设的监察官员。不属于御史府，也不从属丞相府，而是屹立于二者之外的，自成一个特殊的监察机构 。

　　司徒校尉权限很广，其监察权的有效行使有赖于其治安权和领兵权的掌控。司徒校尉初置时可领1200名刑兵，肩负对京畿地区的保卫工作。司徒校尉的设置有非常与众不同，它不仅是御史大夫的下属，而且可以监督御史大夫的一举一动。表明它在国家监察体系具有不一样的地方。

　　东汉时，司徒校尉的地位、职能逐步加強。首先是组织机构有所扩展，《后汉书·百官志》称，东汉时司徒校尉的属吏主要包括“从事吏十二人”和“假佐二十五人。”其次地位尊崇，光武帝特诏御史中丞与司徒校尉、尚书令会同并专席而坐。再次是职权得到强化和巩固，《后汉书·百官志》载：“持节，掌察举百官以下及京师近郡犯法者。”这表明，司徒校尉已经成为一支重要的监督力量。

　　（二）地方监察机关

　　与中央监察体系差不多，秦汉两朝地方监察体系也有专门记关和其他辅助的兼职机关。

　　1.监御史

　　秦朝在郡县中普遍设有监御史，《汉书》曰：“监御史，秦官，掌监郡，汉省。”从隶属关系上看，监御史受命御史大夫，受其统辖。作为常驻地方的监察官员，其主要职责是代表皇帝监督地方官员。

　　但西汉初期，刘邦大量分封刘氏宗亲，出于对宗族势力的信任，中央放弃了对诸侯王和对地方郡县的监察。在惠帝时期，汉代地方监察体系开始确立，最终确立了汉朝御史对地方的监察体系。郡监御史的职权，是“察辞诏凡九条”。即《唐六典》所言：“言讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻，逾侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条。”九条内容包括了对官吏和百姓的监察，涵盖了律法、赋役、吏选等地方主要政务。但在吏治普遍败坏的时候，单纯依赖监御史并不能扭转局面，特别是监御史与郡守同流合污，导致了其地位不断下降，最后在汉武帝时期被废止。

　　2.刺史

　　刺史初设于汉文帝，完善于汉武帝时期，是两汉时期承担地方监察的主要官员。汉武帝即位后，出于“天下郡守多为奸利”，废除了监御史的设置，设置了刺史部十三州。刺史的职权有着明确规定，既可以为刺史行使权力的依据，又可以防止刺史不当使用职权扰乱地方相关事务。刺史没有专用的办公场所，而且地位比郡国要高的多。刺史职责重大，不能有丝毫放松。东汉时，即使父母之丧，也不得去职。刺史制度最终发展的较为完善。

　　二、秦汉监察制度的历史特点

　　（一）监察机构多元化

　　在汉代以来中央监察体系由三个相互独立，互不统属的系统构成。无论中央还是地方，都可以进行监督。但是三大监察机构由各成系统，又造成了权力的过于分散。造成了管理上的诸多不便，也影响了监察职能的正常发挥。所以在分工的基础上要注意调整机构的设立，使得权力又不断得到了集中。

　　（二）监察权与行政权相结合权责不明确

　　皇帝为了有效地控制臣下，必须对权力进行分化和监督。丞相和御史大夫相互合作同时又互相牵制。但关键是以御史大夫为首的监察官员的职掌往往混乱不清，一职多监、多职多监是最大的特点。监察权往往和其他行政权相混淆，造成了秦汉时期分权制衡的职务繁杂、分工不明的特点。

　　（三）监察方式经纬交织构成一个完整的监察网络

　　监察系统纵向与横向相结合形成了一个交织的监督網络。纵向角度看，从中央到地方形成了较为严密的监察体系，皇帝负责中央的监察大权，地方又有三公九卿负责监督。横向角度来看，不管是中央还是地方，在每一道环节的内部，不仅有职务上的分工，同时又有相互的监督。这对于充分发挥监察职能，制约行政、司法等大权起到了极其重要的作用。

　　（四）监察官吏品低权重赏厚

　　在秦汉时期监察官吏的品级很低，但却可以对三公九卿的官员进行监督。秦汉时期最高统治者便采取了重权厚赏的做法。监察官员掌握监察大权，对于一切违法失职的官员都可以进行弹劾。只要勤于值守，严于监察，都可以得到厚赏和嘉奖。这也是秦汉时期监察制度的一个特色。但是权重导致了又一种腐败，所以顾炎武说：“自刺史之职下侵，而守令始不可为。天下之事，犹治丝而棼之矣。”

　　（五）监察机构尚未完全独立

　　我们都知道监察机构要想真正起作用必须使之处于一种独立的状态。秦汉时期是封建监察制度的初步形成时期，但监察法还是过于简单。同时监察机构也没有完全独立。特别是东汉时期，御史台后来归少府管辖。少府是服务内廷的机构，说明此时监察机关尚未独立。

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