摘 要：社会治理是国家治理的有机组成部分，国家与社会的良性互动是国家发展的重要基础。米格代尔从“国家回归”角度出发，提出了“国家—社会”互动模型，分析国家与社会之间的互动及其产生的实际影响，讨论了社会治理在国家与社会关系变迁中逐渐发展起来的作用，并对我国进一步提升国家治理能力、建立共建共治共享的社会治理格局，提供了有益的思路。
关键词：国家能力；社会治理；“国家—社会”分析模型
学者们逐渐试图打破传统观念上国家与社会关系的对立思维模式，转向“历史的、过程导向的研究路径”[1]1。二十世纪八十年代以来，以彼得·埃文斯、斯考切波等学者为代表的回归国家学派逐渐登上舞台。他们把国家作为主要的分析变量，认为国家具有自主性，有着自身的利益选择和价值偏好，将国家视为一个独立的行为体，并以此来讨论国家行为，解释国家与社会之间的关系。米格代尔作为“重新发现国家”（bringing the state back）理论的主力军之一，受早期研究农民革命的影响，从碎片化的边缘组织对国家的影响入手，讨论社会边缘对于国家中心的影响。他在本书中挑选了五个深受英国殖民主义影响的第三世界发展中国家作为比较案例，在不同的文化和略有差异的殖民政策的影响下，从弱国家（塞拉利昂）到强国家（以色列）连续排列，描绘出国家能力强弱的光谱。
一、“国家—社会”分析路径及核心概念
在“国家—社会”分析路径模型中，米格代尔视国家为组织，视社会为社会组织的混合体，并将国家“嵌入”社会关系之中。这意味着，模型具有两个面向：一面是，在社会中实际运行社会控制的群体可能在他们的形成和他们运用的规则两方面是不同的；另一面是，社会控制可能分布于众多相当自主的群体中，而并不是集中于国家手中。[2]30这个模型正是体现了国家的矛盾性——要求统一整体与内部各部分之间矛盾的实践。因此，在使用这个模型时，需要具备两个视角：视角一是将国家视为高度统一、界定清晰的个体，有干脆利落的边界划分；视角二是将国家视为一系列松散联系的实践碎片，与外界有剪不断理还乱的联系。在模型的实践中，偏向任何一方都不能完整的理解国家。[1]23
模型的起点在于，“谁”为普通群众提供他们愿意接受并遵循的个人生存策略，这个“谁”包括在既定领土范围内的各种组织，甚至个人。个人可以同时拥有多种生存策略的选项，而他们的选择过程，受到机构、组织甚至个人提供的物质刺激和政治高压，以及其规定社会生活中的符号与价值观的影响。在社会规则的制定上，人们遵循详细且明确阐释的规则，获得相应的奖励与惩罚，并赋予行为相应的意义。这些意义体系和符号构造，来确保社会稳定。在对应的已知的社会规则下，人们逐渐调整并完成符合自己情况的个人生存策略。米格代尔认为，社会控制依赖于为个人的生存策略提供关键要素的组织性能力[2]29。人们在自己所在环境下，理性的选择能为自己提供利益最大化的社会规则，相应的，提供这些规则的组织或个人，不管是国家（组织）还是地方强人，则在实际意义上拥有对该地区的控制。
（一）国家的理解
在米格代尔的理论中，国家似乎一直有双重概念，一个是理论上的概念，借用了布尔迪厄的“场域”概念，米格代尔将国家定义为“权力的场域”；另一个是从实践的角度，国家是指众多社会组织中的一个组织或一套组织。[1]2实践角度的国家不具备较强的凝聚性，因此影响到了他所谓的国家能力。
米格代尔在本书中关于国家这个核心概念的讨论起于马克思·韦伯的国家观。他认同韦伯的理想型国家的定义，“国家是这样一个机构：它由许多为国家领导层（行政权威）所领导和协调的机构组成，拥有在特定疆域内制定和执行对所有民众有约束力的规则的能力或权威，同时也是其他社会组织制定规则的限制因素。在必要的时候，可诉诸武力来实现这一目标。”[2]21在韦伯最为广泛使用的国家概念中，虽然国家的目标不同，但手段，即使用暴力，是一致的。米格代爾也认同波奇（Poggi）的主张，“我们可以将整个国家视为合法组成的制定、运用并实施法律的一套机构。”国家的暴力工具和合法权威使得它具备双重角色：统治者和乞求者。因此，米格代尔认为，建立国家的三大触手——标准化军队、大幅改善的征税机构、相应的法院体系，一方面符合国家想要实现的社会控制的目的，同时也确保了国家的国家性。[2]20这一点，也是为米格代尔在讨论如何打破强社会这个问题上提供了解决思路。
米格代尔在结合自己早期对于第三国家的研究的结果，发现韦伯的理想型国家在第三世界的实践中无法得到印证。他认为，国家是作为社会结构的一部分嵌入社会的各个角落。它不是单纯的单一具有主导目标导向的组织，而是在社会范围内与其他社会组织之间的互动过程中不断的调整并妥协从而向社会控制的目的靠近，在这个过程中重塑了国家与社会的联系。在《社会中的国家》书中，他进一步将国家定义为“权力的场域，标志是使用暴力和威胁使用暴力，并为以下两个方面所形塑：一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活与领土之上的民众的组织的观念；国家各个组成部分的实际实践。”[1]16从“社会中的国家”分析路径出发，我们可以理解国家是一个内在矛盾体，存在观念上的整体性和实践中的结构性。米格代尔将国家从凌驾社会（包括社会内组织）之上的神坛拉下来，进入到“权力的场域”进行“斗争”。
在《强社会与弱国家》中，米格代尔虽然很明确的区分了实践角度的国家（也就是作为组织）和国家领导人，但似乎在第二部分和第三部分的表述中，他混淆了这两个概念，亦或者可以认为他将国家领导人（个人或者领导小组）作为国家（组织意义上的概念）的代表，继而将中央层面的国家政府与地方层面政府进行区分，从而得出了第三部分的结论，即三方的妥协平衡。
（二）社会的理解
在“国家—社会”分析路径的另一端，“社会”这个词也是在不同国家“概念”语境下有不同的含义。如果将国家视为一个组织意义上的概念，那么社会是囊括所有存在的团体和组织的范围，包括国家；如果将国家视为高于其他社会团体的组织，那么这时对应的“社会”意思是除国家以外的其他所有组织和团体。[2]190有趣的是，米格代尔的“国家—社会”分析路径的思维前提在于，冲突是推动整个社会发展的动力。因此，冲突最终以谁获取社会中制定规则的权利和能力而告终。社会是个大杂烩的模型通过将这些事件置于一个冲突环境的背景下，赋予了这些事件其重要意义。[2]31在这个层面上，社会的容纳程度与国家概念中“场域”这种解释有接近的含义。
（三）地方强人的理解
在论述国家与网状社会中，米格代尔在本书中的一个核心论题是：国家能力，尤其是其实行社会政策、动员公众的能力，和社会结构十分相关。在他看来，这个核心论题都是落实在“人”上，“国家领导人在追求国家强势地位时，面对来自酋长、地主、老板、富农、部落首领通过其各种社会组织的抵制形成的难以逾越的障碍时，往往显得无力。”[2]35米格代尔为了方便起见，将上述中列出的系列地方实权人士统称为“强人”，相对应的，国家也用了国家领导人作为其代表。
强人的生存利益随着国家能力的增长而不断缩小。强人发现国家机构从他们地区汲取的财富，远多于国家返还给当地的份额。为了保持既得利益，亦或者实现既得利益损失最小化，他们不得不依赖国家获取资源，同时与政策执行者和政府官员进行“讨价还价”，从而实现运用资源的自主权最大化。为了生存，强人会阻止国家领导人实现直接给民众提供生存策略的目的。[2]266
（四）国家能力与社会控制
亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》开篇就谈到，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于政府的有效程度。”[3]作为亨廷顿的学生之一，米格代尔深受老师的影响，“国家—社会”分析路径的关注点在于国家治理的实际效果，[4]也就是他称之为“国家能力”的概念。[5]国家能力包括渗入社会的能力、调解社会关系、提取资源以及特定方式配置或运用资源这四大能力。[2]5国家能力作为一个因变量，目的在于测量：1. 國家对于社会的控制力（让民众做之前不想做的事情）——表现为规划和提取资源；2. 国家对于社会的控制力之间的差异对于国家其他能力的影响——按照既定方式使用资源的能力和渗透能力。
书中米格代尔同时还提到了社会控制的概念，并将社会控制解释为类似于迈克尔·曼提出的基础性权力，指 “在一个冲突环境中，一个组织与另一个组织斗争的资本”[2]33。同时米格代尔也借助古典社会学的概念“社会控制”这个词来替代权力这个词，将其理解为“显示国家通过其自身基础性设施（和组织）渗透并协调公民社会行为的权力。”[2]190一个国家如果有高度的社会控制能力，就可以有效的动员公众和资源。在国家积攒实力的过程中，没有比动员公众能力更重要的能力了。[1]53社会控制能力分为了三个等级指标：服从、参与和合法性。这三个指标呈递进状态，服从只是初级的控制，常常受迫于基本的惩罚与武力；参与的实现是通过组织民众进入国家机构的制度组成部分从而实现各种任务并强化国家能力；合法性是决定社会控制能力最强有力的因素，适用范围更加广泛。合法性是由韦伯首提并一再强调的核心，米格代尔在本书中给合法性的定义是“是对国家制定的游戏规则、社会控制的接受，乃至认可，将其视为争取和真实”。[2]34服从和参与可能因为个人对于奖惩的考量，但合法性则意味着对奖惩背后的国家象征性结构和社会秩序的认可。
米格代尔在《强社会与弱国家》中认为，只有在社会控制高度集中时，强有力的国家才能出现[2]273。基于此，我认为，米格代尔的国家能力等同于社会控制。特别强调的是，他认为现实中具有强大国家能力的国家是十分罕见的，必须同时具备许多条件才有可能成立。[2]283米格代尔简要的提供了四个充分条件：世界历史提供的时机、外界的军事威胁、独立官僚体系的基础和出色的领导能力。
[2]283-287这四点都是他从书中提到的五个国家案例中抽炼而得，但似乎历史宿命的意味更强一些。米格代尔在后续的著作《社会中的国家》中明确的指出，国家能力的首要影响因素是对社会力量的支配和社会控制的争夺，[1]106另一个影响因素是国家不同组成部分基于利益和压力计算而形成的上下级之间、同僚之间以及剩余社会力量之间的支配和社会控制。特别是第二个影响因素是米格代尔在《强社会与弱国家》书中并未明晰的一点，他在《社会中的国家》中改变了原有的国家精英的权力代替国家能力的方式，提出了需要细致考虑国家不同层面的关系与作用的观点。
二、国家与社会的相互影响及造成的实际结果
正如第一部分所讨论的，米格代尔的国家与社会关系模型，其核心在于社会控制，即谁掌握着实际的社会控制，谁拥有实际的权力与资源。米格代尔认为的强国家标准为国家拥有强大的社会控制能力，[1]273但在他举出来的五个国家的例子中，也出现了不同意外。
（一）国家在扩大社会控制过程中的尝试
为了实现米格代尔所谓的强国家目标，国家应在共同体中谋取主导地位，制定约束民众的行为规则，或授权其他组织制定特定领域的约束法则。由于书中列举的五个案例都是由于外部因素造成或者加剧了国家性动乱，破坏了原有社会关系，新国家趁机重新构建秩序。基于此，米格代尔悲观的认为，如果没有外部因素制造一个灾难性局面，迅速而彻底的破坏旧有的生存策略，即旧有的社会控制，社会控制的重新分配是不可能发生的。[1]273-283暂且假设这个观点成立，摧毁原有社会控制后，国家对于社会控制的重建就成了首先需要解决的问题。五个国家的案例说明了国家能力的差异和特征源自于国家的社会结构和社会控制的不同，且在很多方面，这些不同不是简单的管理逻辑或者政策思维的不同所造成的，各地独特的文化、环境及历史对于社会结构的影响更为深远。米格代尔总结出实现此步的三大国家政策：土地所有权模式的改变，新型税收形式和程序，以及新的交通模式。[1]60土地所有权的变更并配合新法律的认可，意图消除原有的教会、村庄、部落、氏族等当地强人的影响，破坏原有生存逻辑。税收政策的改变，特别是现金税的引入，将最底层的农民也带入到市场经济的洪流之中，至少米格代尔提供的五个例子证明了这一点。这两项国家政策共同阻止了农民重返原有的经济和生活状态。而第三项政策，新交通模式的加入，以另一种方式改变了农村劳动的本质，加速了信息的沟通和传播，瓦解了小农经济。三大国家政策重造的新的生活环境迫使民众去选择新的生存策略，国家（组织意义）本可以借此良机提供生存策略，以利诱之，以压迫之，从而实现对社会的强控制。但历史证明了现实并没有这么简单。在反殖民反封建的浪潮下，第三世界的旧有奖惩方法是过时了，但这些旧式社会控制的衰败并不标志他们的完全灭亡。
（二）社会对国家行为的应对
国家通过强势资源和权力对社会产生影响的同时，社会也反方向影响着国家。米格代尔认为，社会控制的碎片化导致国家（组织层面）缺乏强大的政治根基，一方面造成民众的国家认同感和社会凝聚力不够，从而导致国家合法性被削弱；另一方面，国家虽然对其他社会组织产生重要影响，但这些机构能通过局部动员获得社会控制，从而对国家法律与政策在地方上的贯彻执行造成障碍。在政策执行层面甚至制定具体政策层面，殖民统治阶级和当地政府遇到了相同问题：地方强人肯定会选择于己有利且不（过分）违背上层意愿的选项。社会控制的碎片化极大程度上限制了独立后国家能力的增长，[2]147在强人日益依靠国家资源支撑其社会控制的同时，国家领导者们也越来越依靠强人管理社会，但也正是如此，对抗国家法律和规则的情况从未断绝。因此，地方官员“视当地的政治和社会稳定为他们在文官体系内部升迁的必要条件”，[1]130多数向社会组织的领导人妥协，从而无形中强化了地方组织，侵蚀了国家实力。
（三）国家与社会之间互动产生的实际效果
国家希望全面掌控社会，社会在自我维护的目的下进行回应。往返之间，双方并未相应的实现其预期，甚至出现了未预想到的情况。社会控制碎片化加剧是其中之一。在埃及、印度和墨西哥，社会控制的碎片化阻碍着国家权力对社会结构的改造，缺乏有效的制度设计使得统治者在分配资源的过程中只能通过权术和计谋达到利益的合理分配，大量存在于社会中的非国际机构管控的碎片控制导致国家组织内部、国家领导者与国家机构组织之间的病态关系，无法形成有效的大众政治动员，国家领导者只能通过寻求基于个人忠诚、拉拢和其他非功绩标准的任命制度来维持自己的政治生存。非制度化的国家权力运转只能进一步削弱国家机构的权威性，国家自主性在与地方社会力量的不断博弈中消失殆尽。对此米格代尔一针见血的指出，“一个碎片化的社会控制的社会影响了国家的特征，而国家反过来强化了社会的碎片化 ”。[2]268
与此同时，在国家与社会相互争夺实际控制权的过程中，第三方，即（地方）政策执行者作为相对独立的一方，在碎片化的社会背景下随之产生。米格代尔用印度和埃及两个例子想要证明，在弱国家所处的社会中，持续冲突的环境，一种典型的碎片化社会控制，会导致一道国家内部之间、领导者与国家机构之间独特的、病态的关
系[2]217。反之，这些国家机构内部的关系也塑造了国家机构对社会的渗透。基于此，相互妥协的三角关系——政客、强人和政策执行者——应运而生。社会结构对政策执行有很重要的直接影响。政策执行者在推行中央政策的过程中受到当地社会环境的严重限制，墨西哥的CONASUPO个案是典型的代表：一方面国家和强人达成妥协，因为国家需要依靠强人来完成社会控制，强人需要依靠国家来获取资源；另一方面政策执行者以及同级官员与地方强人达成妥协，实现国家资源的终级配置。这也是国家机构无法深入基层实现既定目标的主要原因之一。[2]258
三、“国家—社会”分析路径的相关讨论
本书讨论强社会与弱國家，试图揭开二战后在第三世界的国家中如何让国家变强的秘密， 但与此同时也带来一些新的讨论。
首先，强国家的判断标准并未明确。按照米格代尔的结论，国家强弱与否取决于对社会的实际掌控，强国家拥有强社会控制力。但在书中，米格代尔并没有说明强国家的标准，即国家对社会的控制达到什么程度，亦或者国家对社会的控制可以实现什么样的国家目标，即可被判断是强国家。强国家和强社会控制力，这个“强”过于缥缈。在书中的五个例子之间比较，只有以色列可以相对被称为强国家，它可以通过国家的动员实现其复国强国计划中一个又一个的目标。对另外四个国家的解释证明了碎片化国家的逐渐分散，国家作为组织机构在与地方组织/强人互动过程中一步步退让，从对抗、谈判到妥协。需要注意的是，在以色列个案中，更多的是在强调一个或几个可遇不可求的强大领导人物的存在，也正如米格代尔在书末中总结的四个建立强国家的充分条件中强调的出色领导能力。这四个条件多少都带有一些宿命论的悲观色彩，如果没有遇到合适的历史时机、没有外部的军事威胁、没有独立官僚体系的基础、没有出色的领导人物，强国家一定不出现么？再者，在世界范围内，强国家究竟强到什么程度才算满意呢？是横向与其他国家进行对比，还是纵向与本国的不同历史阶段进行对比呢？国与国之间先天的差异造成了地缘小国不会成为像美中俄此类的大国强国。像埃及此类历史悠久的国家，经历过繁盛与衰败，成为了现代意义上的大国，其实力也不一定比得上历史上的盛世。因此，强国家的判断标准仍值得进一步讨论与明确。
其次，“国家—社会”分析路径分析中国发展历程的理解。通过米格代尔的研究路径我们可以发现，外壳形式类似的国家却在政治运转的实践中能力差异如此之大，关键因素在于国家能力无法冲破社会控制网状的藩篱。中国现代国家的建设同样印证了米格代尔的观点。毛泽东作为中国社会主义制度的奠基者，从动员、组织到制度化，形成了完整的政治发展理论，保证了党的权威地位，形成了高度统一的国家意识，权力深入社会最底层，构建了强大的动员能力，中国国家能力与革命、国家建设相交织，得到了很好的重塑。[6]新中国的制度建设构建起强大的国家权力，使得国家在推动整个经济社会发展进程中能够集中力量克服社会碎片化带来的阻碍，实现经济的恢复与发展。
再次，“国家—社会”分析路径对我国持续发展提供建议和思考。米格代尔一直在强调国家对于社会的强控制是强国家的标志。强大的社会控制力，也就是强国家能力，意味着有效的社会动员和资源攫取力。我国发展的一大优势就是集中力量办大事，而能做到“集中力量办大事”，也正是国家对于社会的强大控制力的表现。从这个角度讲，我国已经成为强国家。但也正如上文所讨论，国家对于社会的控制究竟达到什么地步仍有待商榷。[7]控制力不够就有可能社会碎片化的危险，但控制力过强也容易导致出现极权国家。因此在把握国家的社会控制能力的问题上，需要明确国家能力的范围，比如军事动员能力和税收能力等。只有这样才能同时充分发挥国家的整体规划和动员能力，和社会或各地区较为灵活的因地制宜的发展能力，从而实现国家的持续长久发展。
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