摘 要：在突发事件中，政府信息公开不仅有利于保障公众知情权，维护公共财产安全，同时也有可以监督政府权力行使，维护政府的权威性和公信力。我国在《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》中对政府信息公开的主体内容等方面都做出了规定，在突发事件的应对中取得了良好效果，但随着时代的发展，突发事件中政府信息公开的相关问题还需要进一步探讨研究。本文分析了我国突发事件中政府信息公开的现状并提出几点建议。
关键词：突发事件;信息公开;知情权
二十一世纪以来，世界各地的突发事件频发。突发事件发生之后，公众会迫切想知道到底发生了什么事，现在是什么情况，有什么急救措施，这件事对自身的生命财产是否会有影响，是否有方法可以避免这些事的发生等一系列事情。如果有关部门一直隐瞒，只会使民众恐慌，谣言扩散。相反，如果相关的部门能及时的公开突发事件的有关信息，不但维护了公众的知情权，将谣言扼杀在初始，使公众理解配合政府采取的措施，也预防限制了部分官员在这种情况下的权力滥用，维护了政府自身的公信力。所以，突发事件中的政府信息公开意义重大。目前，我国在这方面的法律规定较为原则性，在现实处理事件时，作用微乎其微，尤其在负责信息公开的机构设置上、事件过后的问责机制上、处理信息公开与媒体的关系上仍存在可改进的地方。
一、 突发事件和政府信息公开的概念
（一） 突发事件概述
突发事件在现如今普遍发生，已成无法避免的现象。《突发事件应对法》（以下简称应对法）中 ：“突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害 ，需要采取应急处置措施予以应付的自然灾害，事故灾难，公共已发生事件和社会安全事件。”根据这一概念可以推定突发事件主要有以下特征：
（1）突发性：突发事件发生突然，难以预料，影响力大，公众通常没有做好充分的准备。日本福岛核泄漏事件、11.12巴黎恐怖爆炸袭击事件、科隆多大规模性侵案、土耳其政变未遂等都是突发而至，让人措手不及。
（2）危害性：突发事件从表面上看会威胁公众的生命、财产安全。但事实上远不止这些，其中最可怕的就是它会扰乱原本和谐稳定的社会秩序，给事件受害者的心理造成难以磨灭的、恶劣的影响。另外，如果相关部门没有稳妥处置突发事件，又会造成一番无法预计的损失。 以2011年日本9.0级地震后福岛核泄漏为例。地震后，第一核电站中一反应堆核蒸汽泄露爆炸，放射性物质洩漏。但是政府并根本没有有效的应急措施，30公里以内的民众被迫全部撤离;由于洋流影响，中国、美国等国家不同程度的检测出了福岛事故的放射性物质;2015年日本政府首次承认一位白血病患者患病原因是核辐射;2017年，我国查出疑似受核污染的日本产品。此事件影响范围之广，时间之久，令人生畏。
（3）紧迫性：由于事发突然，且会令生自然、生态和社会环境等被破坏。如果不果断采取措施，事件带来的影响会不断扩大。有关部门必须立即制定应急方案、采取应急措施，避免危害蔓延，将突发事件带来的损失降到最小。在响水爆炸事件中，消防力量迅速到场。143辆消防车，1000余名官兵到场，争分夺秒进行救援，阻止事态向更恶劣的方向发展，从这也能看出突发事件的紧迫性。
（二） 政府信息公开概述
孟德斯鸠说：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休。”只有在人民的监督下，让权力的行使展现在公众面前，才能有效预防和阻止部分官员对权力的滥用。所以，要完善政府信息公开制度，让权力的运行面向全体大众。这对防止权力腐败，建立为民服务的阳光政府意义重大。
朱维究教授“新管理论”指出：政府行使自身职权的过程中，制作、获得、拥有的信息都称之为政府信息。这同时也表明政府信息不仅包括公众信息，也包括个人个体信息。在《政府信息公开条例》（以下简称条例）中特别指出政府信息公开，公开为原则，不公开为例外。详细的说就是：政府信息通常情况下应向公众公开。但对国家秘密绝对不公开，对商业秘密或个人隐私相对不公开。
二、 突发事件中政府信息公开的意义
政府部门及时、全面的公布事件的关联信息是有效控制突发事件的重要措施之一。满足受众的信息需求，是维护公民知情权要求，是对以人为本的服务型政府的要求。
（一） 使民众及时预防，减少损失
常规性的突发事件（洪涝、雪灾、森林火灾等），在事件发生之前，是可以及时预报的。如果在事件的一开始采取措施，预防控制，就能防患于未然。其中，政府在在应对过程中起领导作用，因为公众认为政府公布的内容才是最真实可靠的。这要求政府积极利用手中社会资源，务实的做好信息收集分析工作，在事件发生之前，对掌握的信息进行公开。履行政府的法定义务，维护公众知情权，使公众积极配合政府行动，减少突发事件产生的产生的不利后果。在2013年，面对H7N9的的突然来袭，国家相关部门积极应对，向公众解释这类病毒，教授预防措施，并及时向告知感染人数和地区。民众在了解事实情况后，积极配合政府部门相关预防管理措施，从自己的日常生活中积极预防，这大大提高了政府的办事效率。
（二） 遏制谣言，避免突发事件扩大
突发事件发生后，可大规模影响公众利益及生命财产安全。如果获得事件发生情况的渠道阻塞，无法知晓权威信息，往往就会听信谣言，扩大突发事件所造成的不利后果。若有关部门及时发布事件信息，不仅使甚嚣尘上的不实谣言止步，让民众保持理性，也维护了公众的知情权，使公众理解配合政府采取的措施。在河北邢台“7.19”洪灾中，当地政府全力救灾，却忽视了及时向民众汇报灾情，导致谣言四起。部分村民和受难者家属质疑政府的救援情况，围堵了107国道。邢台官方才在22号晚上第一次公布受灾情况。如果相关政府部门能依照法律法规，及时发布权威消息，获得民众的支持，不仅有助于救援行动的开展，也有利于災后救援工作的开展。
（三） 遏制腐败，防止权力滥用
英国思想家洛克认为：“在某种场合，法律应该让位于执行权，因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格呆板地执行法律反而会有害。”为了调动社会一切积极因素，尽快消除突发事件造成的巨大损失，政府此时会享有许多特权。但对这种做法带来的后果要一分为二的看待。从积极的一方面来看，这可以调动一切资源，尽快消除突发事件带来的不利后果。从消极的方面来看，信息公开如果不透明，权力和“秘密”同行。会让腐败滋生、会侵害公民的基本人权、妨碍法治公正，也会给政府的形象抹黑。腐败与黑暗同行，让权力在阳光下行走;让民众监督权力的运行;让政府掌握的信息及时公之于众，从而从根本上有效地制约突发事件中的权力滥用。
（四） 维护公众的知情权
洛克指出“无论国家采取什么形式，统治者都应该正式公布被接受的法律，而不是以的临时的命令和未定的决议进行通知，只有这样，才能使人民知道他的责任，并在法律范围内得到安全与保障，并将统治者限制在适当范围内。”法国人Robespieeer也认为“全国公民都有权知道自己的委托人的行为。”发生突发事件，公众的第一反应就是“到底发生了什么事，究竟为什么会这样”。政府要将公民看做信息的主人，及时向群众汇报信息，让人民了解情况，在维护公民知情权同时发挥出人民群众的力量。
三、 突发事件中政府信息公开的内容、方式
（一）突发事件中政府信息公开的内容
有关突发事件下政府信息公开的内容，《应对法》第十条规定：有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。”
1.突发事件前信息公开内容
一般而言，应对突发事件，不能单单依靠政府的力量，也需要民众的理解与配合。在事件的前兆阶段，如果政府迅速地发出公告，民众就知晓了此次事件可能发生的区域、类型、 强度和时间，及时的采取理、便捷的防范方式。公众充分了解此次事件，那就会与政府积极合，促进公众和政府相互配合、相互支持，将危险扼杀在萌芽状态或减少损失的扩大。事前信息公开对预防台风、洪水等一系列恶劣天气带来影响，预防效果十分显著。
2.突发事件中信息公开的内容
突发事件发生后，政府告知公众的内容要尽量详细，事件性质、发生原因、受灾范围、人员伤亡、救济情况、还有交通信息等通过媒体或其他方式，将已经掌握的事态的发展情况及时告知给大众。越是在紧急关头，人们越是关注政府采取的措施，对于应对突发事件的计划，在采取的措施要向公众说明，让公众知道政府在事件中做了些说明，增强民众应对突发事件的信心，增强对政府的信心。2014年，全国人民在知道玉树地震后，团结一心，心系玉树，许多人通过自己的方式（例如捐款、捐物、参与抢险）奉献一份力量，这也和政府反应迅速、措施有力密不可分。
3.突发事件后信息公开的内容
突发事件后结束，政府应及时告知公众，向社会公布汇报工作措施及进展情况。这次事件带来的损害有多大？如何对损失的建筑进行修建？如何对受灾群众进行救济和补偿？恢复到事件发生之前需要多久？有没有什么预防急救措施？ 政府部门要认真总结这次事件的经验教训，诚恳指出应对突发事件过程中的不足之处，不断自我完善。这么做的本身，也提高了政府自身在民众中公信力和权威。
（二）突发事件中政府信息公开的方式
突发事件之后，政府以什么样的方式发布有关信息是政府信息公开的重要环节。公民如今获得信息的渠道多种多样，政府也应顺应时代潮流，在保证信息渠道权威性的同时，依法采取适合的一种或几种公开方式。信息公开应采取以下几种方式：
1.政府新闻发言人
政府新闻发言人是政府授权在特定场合、定期向公众和媒体发布政府或主管部门的重大事项、社会上发生公众关心的各类事件等信息的部门。在人们的印象中，政府新闻发言人更多的是出现在外交场合。现在，这个制度离普通人越来越多近。在突发事件的应对期间，许多城市认同并采用这种方式让公众和媒体直接、权威、快速的了解突发事件的有关情况。不仅维护了公民的知情权，且保证了信息的准确性，防止了不实信息和小道消息肆意传播。可以说，这是中国各级政府推进信息公开的一个里程碑。
2.政府官方网站
不同于传统的纸质信息传播方式，网络具有传播范围广泛、传播迅速、反应效果好的特点。现如今，网络已经成为民众获取信息的重要渠道。在突发事件应对期间，可能会有一些心怀不轨目的人利用网络的上述优点传播不实信息，政府也应采取应对手段，比如利用自己的官方网站向社会公众辟除谣言，传递真实的信息。不仅仅拘泥于形式上的官方网站，如今的微博、微信公众号等，我认为也可以认定为官方的发声平台。这些平台的使用范围广，影响力大，表现形式灵活。合理加以利用，告诉民众如何有效应 ，可以大大提高政府处理突发事件的效率。
3.大众媒体
大众媒体既不是朋友也不是敌人，它是政府与公众之间进行沟通的媒介和桥梁。政府要做到敢于向媒体公开，媒体也应遵从职業精神，对言论负责，对社会负责，公正地引导舆论的走向，不掩盖事实，不煽风点火。动员各界力量，和政府齐心协力，解决事件危机。从响水事件可以看出信息公开对应对突发事件重大的影响力。信息在现代社会飞速传递，“后发制人”已经被时代淘汰。因此，如果大众媒体能与政府配合，及时、真实的传递信息，消灭谣言，掌握舆论主导权，那么突发事件就处于政府可掌握控制之下了。
另外，政府部门可以在公共场所设立电子阅读机器、滚动屏幕等公共设施，使广大公民通过这些方式随时获得信息。不但方便快捷，且传播范围广泛。当然，要注意使用语言的普遍化，防止大众在危机关头受到误导，发生有害的从众行为。
四、 我国政府突发事件中信息公开的现状
我国政府信息公开的体制建设起步比较迟，谨慎公开的思想观念根深蒂固，民众深受其害。在后来的玉树地震、H7N9病毒中，政府汲取了经验，及时对相关的信息进行公开，并获得了良好的效果，但仍有一些问题的存在阻碍政府信息公进行的步伐 。
（一） 相关法律法规不健全
我国目前很多法律对突发事件的公开做了规定，但结果不尽如人意。有关的政府信息公开方面的法律过于笼统，实际操作性不强。《条例》是我国第一部统一的信息公开立法，其历史意义不言而喻，但规定政府信息公开的内容仅有第十条。《事件法》中只在第十条、第五十三条中笼统地规定“相关单位应当及时公布信息”。法律对于应公布什么信息、信息应如何公布、何时公布、是否应向媒体尤其是向海外公布信息以及相关责任制度和救济措施等都没有涉及或者不完善。这给了政府很大的自由裁量权，造成某些政府部门以此推脱、迟延、拒绝信息公开。
（二） 应急机关设置不足
按照性质划分，可将突发事件分为常规性和非常规性两类 。前者公众比较熟悉 ，这类事件以前就经常发生，公众有一定的经验来应对，例如地震、火灾等。后者是没有发生过或发生过但又增加了许多不确定的因素的事件。H7N9、天津港口爆炸事件、上海踩踏事件、响水事件是这类事件的典型。这类突发事件人们不熟悉，而且对于这类事件一般没有应急预案可供参考，这大大加重了政府和有关部门处理这类事件的難度。 但目前我国没有常设的、应对突发事件的、信息公开机关。在美国，不仅建立了国家安全委员会，还建立了联邦经济事务管理署。我国处理突发事件的手段一般是依照当时的具体情形，设置一个临时性的指挥部。 H7N9爆发的时候，政府是指定的卫生部门负责信息发布，但依《重大动物疫情应急条例》由国务院兽医主管部门负责。 这种不确定性，使各个部门之间职责权限不确定，容易导致双方都不发布信息 ，延误信息的公开，或者双方同时发布信息的浪费资源后果。 如果双方公布内容的不统一，这极不利于在公众心中政府发布权威信息的形象的树立。
（三）行政问责制不健全
行政问责，是公众对政府做出的行政行为进行质疑。主要有这几个方面：1.让公民明确权力的行使范围。2.让公民清晰了解政府的职责。3.公民对于政府行政不满意的地方进行质询、弹劾、罢免。这是一个系统化的“吏治”规范，2006年，《公务员法》规定了引咎辞职制和责令辞职制。2007年，《应对法》规定，政府部门不履行法定职责，由上级机关或检察机关责令改正。但在目前，国家的问责机制尚未健全。 法条的有关规定的都是原则性的内容，实践中执行起来有难度。在问责主体上、公民几乎没有参与问责程序，没有对最终的决定发表话语权并享有一定的决定权，司法机关、新闻媒体也很少参与问责。在问责程序上，通常采用的方式上级免去下级官员的职务在处理“上海踩踏事件中”，上海市成立联合调查组，调查了整个事件的始末，最终的结果是将黄浦区的书记撤职，而没有依照法律程序进行。
（四）新闻媒体错位缺失
我国媒体在突发事件报道上的进步，国人有目共睹。一些实事求是的做法让民众拍手叫好。但受到自身因素和外界因素的影响，有些地方并不如人意。
1.政府管制过于严格
我国在信息公开上受到传统观念的影响，极少公布负面、消极的消息。政府通常认为公众知道的越少越好，越有利于事情的解决，这是束缚信息公开的一个重要因素。政府对媒体的报道的内容的限制，使媒体成为了它的“喇叭”。但事实上，“从传播学的角度讲，社会上无论发生了什么重大事件，如果想单纯的捂住盖住，在目前的传播环境下几乎是不可能的。”及时报道，就会取得舆论的引导权。媒体客观、充分报道，会抑制流言的滋生。反之，若媒体，尤其是官方媒体，在突发事件中，吞吞吐吐，表达的不清不楚，只会助长流言的泛滥。
2.媒体人为炒作新闻
如今，公众获得新闻的渠道广泛，新闻传播的方式多样化且传播迅速，新闻竞争日益激烈，媒体为了获得读者，就要在第一时间发布新闻。因为谁在第一时间发布，谁就掌握了事件发声的主动权，有些媒体为了制造热点，博人眼球，不惜造成恶劣的社会影响，让有关部门在应对突发事件上雪上加霜。
五、 我国突发事件中政府信息公开制度的完善
以上分析表明，我国突发事件中政府信息公开制度仍有不足之处。因此，我国需要不断完善突发事件信息公开制度。
（一）完善现有法律体系
对有关法律规定笼统、不够详细的问题，我国可借鉴国外的优秀经验。对《条例》和《应对法》中突发事件信息公开的内容进行细化、补充。例如对于事件公布时间的迟延性，内容随意性等问题，可以对公开的时间和内容明确规定。另外， 地方政府也可以再制定更为详细，更为明确的实施的规则。例如江苏省出台的《江苏省气象灾害防御条例》《江苏省突发事件应急预案管理办法》使其增强在现有法律法规的在事件过程中可操作性和可实施性。政府若要制定出详细的法律法规，应加紧相关信息公开主体、方式、途径、范围、时间、追责制度以及相对人的救济途径的完善，这样也规范了政府官员在突发事件中的权利的行使，限制了权力的滥用。
（二）设置专门的信息管理和发布机构
这种应对突发事件的信息公开的专门机构，在事件发生之前，就会将预警信息传递给群众。在事件过程中会统一指挥，使前后协调，并在事后总结经验教训。这类机构在很多国家都有设立。美国建立了联邦危机管理小组，印度政府专门设有危机管理小组。
综合我国的国情，除了在中央设立常设机构，各个省级政府也需要设立负责应对突发事件信息公开的机构。以便各方面实现信息共享，协调各部门的行动。除此之外，在必要时，可以授权给下级部门或者政府向社会大众公开信息。
（三）完善问责机制
在突发事件的信息公开过程中，为了避免权力的滥用和不作为，对政府官员法律责任的追究尤为重要。首先，完善政府公开问责机制，地方各级政府在部门在法律规定的的范围内，结合当地实际情况，制定一个关于本地区的信息公开问责的方案明确规定。对政府信息公布不及时、不全面或拒绝公布行为，明确其应承担的法律责任。将方案的实施落到具体实处，使责任问责机制发挥实效。其次，对于应公开而未公开信息，造成人民群众的损失的，政府应给予赔偿。
最后，政府部门建立一个专门的考核机制，规定对政府相关人员搜就行的政府信息公开情况进行考核，注重听取民意。让公民参与问责程序的听证，让公众发挥自己的作用，给予公众一定的决定权。在突发事件发生后，对于有关领导官员的责任问题，经过法定程序追究其责任。避免有关部门迫于舆论压力直接处分部分官员，蒙混过关。
法制经纬
突发事件中政府信息公开制度的完善路径
（四）合理约束新闻媒体
在2011年日本地震导致核泄漏后，周边国家陷入了核辐射的恐慌之中，我国也不例外，国民对此高度关注。环境紧急响应中心迅速发布了检测信息，并将检测结果每日公布在了中国气象局的网站上，这对于消除公众的恐慌有着良好作用。我国某个主流媒体专门邀请了专家对这次事件做了一个解说。关于事情经过，有何影响，怎样预防等等内容。这原本是好的行为，但由于消息传播不对称，没有用常规性普遍化的语言来告知大众，“吃碘盐可以预防核辐射”“核辐射过后海水污染，以后生产的碘盐无法食用”的谣言散播出去，民众开始大量抢购食盐，有人甚至抢购了几百斤，这严重的扰乱了公民的正常生活。国家发改委发出紧急通知，商务部也启动了应急预案。地方政府严格控制，才使“抢盐潮”散去。此时的大众媒体非但没有起到正面的引导作用，反而让公众从一个恐慌陷入到另一个恐慌中。信息失真对于突发事件后公众的心理破坏作用巨大，政府部门应当高度重视。比如和媒体进行正面沟通，指出有关报道中的不实之处。纠正错误，还原真相给观众，变负能量为正能量。对于虚构信息的媒体或从业人员，造成严重后果或违反法律法规的，依法处罚。当然，对于客观真实的报道不能随意限制，让真实的信息和情况传达给公众。
结语
政府信息开是法治进程中最为关键的法律制度之一。突发事件下政府信息公开可以尽早预防突发事件、防止事件的扩大、限制权力的滥用、保障公民的知情权。对突发事件的应对，影响力是举足轻重的。“不积跬步，无以至千里。”在突发事件的政府信息公开中，向前邁进的每一个脚步都是值得肯定与赞美的。虽然有些信息公开规范任需完善。但相信通过政府和公众的携手努力，在以后应对突发事件中会配合的更好。
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（作者单位：中共淮安市委党校法政部，江苏 淮安 223001;苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）
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