李成祥

　　摘 要：国内针对PPP模式的研究相比西方国家虽起步较晚，但该模式在实践中不断发展推动着PPP知识理论创新“本土化”进程。针对“政府购买服务”、“精准扶贫”的研究是新起之秀，在此基础上，本研究在资金、管理、评价三个方面将PPP模式引入政府购买扶贫服务，通过政府公共部门、市场承接主体、监督服务部门三者的无缝对接，构建PPP模式引入安徽省精准扶贫的路径，以期加强政府与市场主体间的协作满足公众需求，合理有效配置资源，以期为精准扶贫工作的优化提出理论借鉴。

　　关键词：PPP模式;精准扶贫;路径;探究

　　自习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”理念以来，该战略理念不仅在针对重点施策、扶贫资金使用、项目开发指向等方面具有极其重要的现实指导意义，而且在全国各地也取得了显著的成效。当下我们已经进入脱贫攻坚的决胜期，“铺道路”与“谋长远”需要有效结合，其中铺道路是寻求提高贫困人民生活质量的各种政策上和资源上的支持，是打赢脱贫攻坚战的基础。谋长远就要求考虑如何稳固和持续地发展，是打赢脱贫攻坚战的关键。PPP模式融入精准扶贫对于公共部门投入资金不足的问题得以妥善解决，在推动城市基本设施建设、实施产业扶贫项目等多领域发挥着不可估量的作用。在此背景下，以最小的扶贫资源投入带来最大的长期效益即实现高效率的扶贫治理已是研究的题中要义。

　　一、PPP模式与精准扶贫概述

　　（一）PPP模式概述

　　人们对“PPP（Public—Private—Partnership）模式”一词有不同的理解。在欧盟委员会看来，PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP国家委员会把PPP模式界定为介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。我国财政部从过程、基础、特征等角度对该模式深刻把握为政府与社会资本为提供公共产品或者服务而建立的全过程合作关系，以特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或者服务的质量和供给效率。通过对各种PPP模式定义的研究，我们不难发现各定义之间存在一定的交集。首先PPP模式的主体为狭义上的公共部门及政府与社会私人组织，其次PPP模式基于合作共赢、共担风险、提高效率的理念提供公共服务或物品以满足公共需求，最后全过程有合同协定及一系列制度的实施保障，确保项目稳步推进开展。

　　综上，PPP模式可以理解为狭义上的政府和市场中私人部门之间的一种合作经营关系，这种关系具有全过程性、共担责任及风险，此伙伴关系依据合法性合同履行自身义务，其目的在于提供公共物品或服务满足社会公众的需求。

　　（二）精准扶贫概述

　　作为党和国家在扶贫领域的战略新思路，扶贫工作并非是粗放式大水灌溉的途径，而是树立精准理念，执行精准扶贫政策，创新精准扶贫方法，将精准落实到实践。精准是方向，扶贫是目标，精准是相对贫困地区、家庭及人员而言的，而扶贫是国家和社会的基本职能。精准扶贫也对扶贫资金的利用提出更高的要求，扶贫并不是源源不断的向贫困户输送财物，更要从长远角度保证贫困标准的远离。如何在扶贫识别、脱贫措施、退出贫困标准实现脱贫目标全过程贯穿精准思想是公共部门亟待解决的问题。因此，精准扶贫在实践中不断完善，最大限度发挥其顶层设计作用。

　　（三）PPP模式引入政府扶贫的优势及意义

　　将PPP模式引入扶贫资源的配置过程，具有以下积极表现：首先该模式可以提高社会资源的有效利用和社会力量的有积极参与，使得民间资本运作也可得到预期收益，打破了公共物品只能由政府提供的传统观念，不断创新完善提供服务的合作机制。其次，项目运行过程中风险责任边界较为明确，本着职责统一的原则共担风险，各方主体角色清晰，政府由直接提供服务者转变为直接监督者，从这个意义上讲，政府能将更大经历投入贫困治理工作中。最后，政府与社会的结合极大地缓解了财政压力，激发社会资本的需求，以更低成本完成高质量长久性全方位脱贫工作。

　　二、PPP模式引入精准扶贫的实现路径

　　（一）加强思想宣传力度，鼓励民间资本参与

　　政府应集中精力将重点工作放在掌舵上，而提供公共服务这类的划桨事件应该交由非政府部门去做，按照合作治理理论，公共事务的治理主体的多元主体，不仅包括政府部门，也包括第三部门、企业等，只有多主体共建共治，才能达到善治。精准扶贫是一项兼具系统性和整体性的工程，要果断抛开传统观念，引入新模式，引入非政府组织以及市场私人组织等进行多元管理主体共同治理，共同进行精准扶贫，在多元主体参与的过程中政府要占据主体地位，成为精准扶贫的核心，同时要为多元主体提供良好的生存与发展环境，并且引导他们进入精准扶贫的轨道上来，对其进行鼓励支持，提供培训和资金支持。

　　（二）优化政策法律环境，保障机制高效运转

　　由于市场要素的自发性，市场经济存在一定弊端，要想保证PPP 模式在市场经济背景下发挥最大作用，必须完善相关制度，尤其是法律制度，以法律制度保障社会资本的合理优化配置。目前，国内关于PPP模式的法律有10余个，主要立法部门是财政部，从资金运用角度对该模式进行规定，譬如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《财政部、民政部、工商总局关于印发政府购买服务管理办法的通知》等。其他部门注入国家发展改革委员、国家开发银行等也相继出台相关规定，但就目前来看，没有一部专门的PPP立法，在ppp合作模式下的各合作主体之间的权利责任义务没有明确的规定，各种类型的社会资本的进入退出机制没有明确的规定，一旦不同主体发生利益纠纷，没有一个明确的法律来提供解决争端的方法，而一旦私人部门的利益被侵害了，怎样维护或者补偿亦是没有明确说明。因此，我国应加快推动立法程序，从主体利益、合作程序、赔偿机制等方面对PPP模式进行全方位的规定，做到有法可依。

　　（三）引入多元管理主体，完善评价监督体系

　　政府是提供公共服务的主体，促进发展成果惠及到每一个公民也是公民义不容辞的义务。前文所述，精准扶贫应考虑多方主体参与进来，但不管有几个主体，政府仍旧在其中发挥着主导作用。政府应运用政策工具优化市场环境，协调多方主体关系以促进市场资源的优化配置，根据不同地区实际特点因地制宜引导社会资本进入精准扶贫领域。通过调查研究了解贫困地区的真正诉求以实现精准对接。就参与扶贫项目的人、财、物三方面进行优化配置。另外，政府在PPP模式中的评价监督作用至关重要。每个PPP扶贫项目的考核依据和指标不尽相同，政府应制定出使各个主体能够接受的总体原则，在合作双方达成一致的前提下，适当分解评价指标，并以此作为目标考核的依据，在精准扶贫工作结束后作为决定下一步精准扶贫的治理程序。

　　（四）调动各方主体作用，拓宽筹措资金渠道

　　目前，PPP项目在精准扶贫中主要存在社会资本调动不足，合作伙伴能力不足等问题。政府应加强与各个市场主体的合作，充分发挥社会资本在精准扶贫中的作用。目前我国进行的精准扶贫摆脱了过去的输血式扶贫，转为造血扶贫，这种扶贫模式更加需要将社会资本引入贫困地区，以产业扶贫等方式来带动贫困地区就业，继而实现贫困群众就业，以自力更生实现脱贫目的。其中，政府在PPP模式中应制定相近的财政政策，以财政资金引导各地政府精准发力，同时积极调动各种社会资本廣泛参与到融资过程中，建立多层次金融体系。譬如，大型商业银行可以将资金下沉到基层金融机构，为其提供平台，继而为贫困地区的PPP项目提供高效持续的资金支持;中小型金融机构离贫困地区相对较近，可以根据贫困人群设计形式多样的金融产品，通过接待机制、地域优势或者技术优势，将资金扶持和产业建设相结合，激发贫困人口的内生动力，解决其在资金方面的后顾之忧。另外，互联网的飞速发展也产生了不少的互联网金融产品，扶贫工作也可根据所在地区的实际择优选择。

　　基金项目：2018年度安徽省大学生创新训练项目“PPP模式引入安徽省精准扶贫的实现路径”（201710371082）

　　（作者单位：阜阳师范大学 政法学院， 安徽 阜阳 236037）