陶鹏飞

　　摘 要：武汉是国内首个将ETC收费系统运用于市内路桥和隧道的城市，在改善城市交通状况和促进城市交通发展方面取得了良好效果，也为其他城市ETC的探索建设积累了宝贵经验。同时，在武汉ETC运营的几年里，其收费管理办法一直是社会各界争论和关注的焦点。武汉ETC在收费管理上存在的问题，导致其在现实使用中遭遇了一系列困境，这些困境使武汉ETC饱受人们的质疑。本文运用了行政法基本原则的知识，试图对武汉ETC在运营过程中的合理性和合法性问题作出分析。

　　关键词：武汉ETC；合理性原则；合法性原则；比例原则

　　引言

　　武汉路桥隧收费问题始终是影响全市交通状况和社会发展的重大问题，为了解决好这一问题，保障社会各方面建设的顺利进行，从1995年起，武汉的路桥隧采取过多种不同的收费模式，并于2011年7月正式在全市范围内运营使用电子不停车收费系统，即武汉ETC。ETC收费系统被引入武汉后，凭借其不停车即可完成收费的优势，迅速缓解了武汉的交通拥堵问题，提高了通勤效率，大大改善了武汉的交通状况。

　　然而，武汉ETC收费管理办法在制定和实施中存在的问题导致后期欠费的车辆不断增加，ETC车道车流量减少而非ETC车道车流量暴增，全市交通状况在时间和空间上分布不均衡等现实困境的产生[1]，使得ETC改善全市交通状况的效果被严重削弱。从行政法基本原则的角度来看，武汉路桥隧收费管理办法在制定和实施中没有很好地遵循合理性原则和合法性原则，在收费标准的问题上也没有兼顾好人民的利益，忽视了比例原则，这才致使ETC收费系统在运营中产生诸多问题。如今武汉ETC虽然已经被取消，但正确认识和对待其中存在的问题，对于促进依法行政、建设法治政府和法治社会仍然是大有裨益的。

　　一、武汉ETC设立与取消概述

　　武汉市于2010年开始建设ETC收费系统，并于2011年7月1日全面启动运营电子不停车收费系统。此后，武汉ETC取代年票制，对通过贷款建设的城市道路桥梁隧道的机动车征收通行费，范围扩大至“九桥一隧一路”，其收费标准是：小汽车通过时收费8元/次，年优惠套票2460元；客、货车根据座位数和载重吨位的不同，优惠年票为3690元～12300元不等[2]。为了保证路桥隧通行费的顺利征收，武汉市政府在ETC收费系统启动之前就颁布实施了《武汉市贷款建设的城市道路桥梁隧道车辆通行费征收管理办法》（2011年4月，以下简称《办法》），《办法》本着“用者付费、多用者多付费、少用者少付费、不用者不付费”的原则，为武汉市ETC 计次收费提供了有力的支持和法治保障。

　　ETC收费在经历了一个迅猛发展期后，开始面临一系列困境，具体表现为ETC欠费车辆不断增多且欠费金额持续增长，广大市民纷纷要求停止征收ETC通行费。因此，从2017年3月开始，武汉市委市政府开始对“停止征收ETC通行费”工作进行部署。在充分的调研和论证的基础上，最终决定自2018年1月1日零时起停止征收“九桥一隧一路”的ETC车辆通行费。ETC收费取消后，武汉市没有再规定每年定额路桥费或其他变相收费项目。

　　二、武汉ETC设立与取消所体现出的行政法基本原则

　　武汉ETC设立与取消过程中所体现出的行政法基本原则主要包括三个方面：合理性原则、合法性原则和比例原则。

　　（一）合理性原则

　　一方面，武汉市引入、运营ETC收费系统具有合理性。在实行ETC收费以前，武汉市路桥隧收费采用过停车按次收费和年票制的收费方式，但武汉市人口、经济的不断增长对现有的交通状环境成了巨大的压力，计次收费和年票制已经无法适应现实的需要。据统计，2001年武汉机动车的日均过江量约为15.2万辆，而2010年则达到了35.6万辆，年均增长率为9%[3]；同时，武汉市主城区有大量干道在建，城市轻轨还未正式发挥作用，公共交通在高峰期也不堪重负，除主城区边缘三环线上的天兴洲大桥外，其他的过江通道均处于近饱或饱和状态，拥堵问题十分严重。在武汉全面启动ETC收费后，由于收费标准较以往有了较大幅度的提升，机动车的过江需求受到了短期有效的抑制。2011年7月，启动ETC收费当月，过江总量降低比约为9%，8月流量降低比例提升至6%，9月至2012年3月流量降低比例基本维持在3% ～ 4%[4]。武汉ETC收费系统的使用抑制了部分机动车的的出行需求，这对缓解交通拥堵问题起到了积极作用。与此同时，武汉ETC收费原则也体现出合理性。武汉ETC本着“用者多付”的原则对过往车辆进行计次收费，这消除了年票制“一刀切”的收费弊端，极大地保障了路桥隧收费的公平性。

　　另一方面，武汉ETC收费标准则缺乏合理性。首先是ETC的收费缺乏合理性，武汉路桥隧收费方式在启动ETC收费前一直采用年票制，根据车辆的类别，年票制收费标准可分为八档，除免费车辆外，一类车280元，二类车980元，三类车1500元，四类车2000元，五类车2500元，六类车3000元，T类车500元。而采用ETC計次收费后，除免费车、一类车和T类车不变外，新推出的年优惠票标准为，二类车2100元，三类车3150元，四类车6300元，五类车8400元，六类车10500元[5]。将年票制和计次收费的标准进行比较可以发现，ETC收费额有了大幅提升。虽然ETC收费采取“多用多收”的原则较为公平，但通行费的提高却增加了市民的出行成本，甚至影响到地方物价水平，增加了市民的生活成本。这也是导致ETC收费后期欠费车辆不断增加且欠费额不断增长重要原因之一。然后是武汉ETC收费标准的出台程序缺乏合理性。收费标准一直是ETC收费的来源和直接依据，但其制定的程序却并不能很好的反映广大市民的意志。2010年6月，武汉市物价局就《武汉市贷款建设的城市道路桥梁隧道车辆通行收费标准》举行了听证会，对武汉路桥隧通行费涨价问题（路桥费增加1.5倍）征求各界意见，出席听证会的18名代表中仅有一人表示反对，其他代表均表示“同意”。武汉物价局官网开辟专栏对听证会予以报道，过程上相对公开，代表们提出了比较尖锐的看法，物价局负责人也表示尊重每个人的意见，但这场听证会并未起到应有的作用，市民们纷纷对收费标准提出质疑，认为物价局只是在走过场。听证会内外的反响差距如此之大，充分说明了公众的意见并没有得到充分表达，听证会并未达到预期目的。

　　（二）合法性原则

　　在武汉ETC运营的8年间，其法律依据和保障，即《办法》的合法性问题一直受到社会各界的质疑。《办法》是根据国家《城市道路管理条例》第19条和湖北省政府的相关规定制定的。《条例》第19条规定：

　　市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆（军用车辆除外）收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。

　　收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　根据《立法法》的规定，《条例》在我国法律体系中属于国务院行政法规，而《办法》属于地方性政府规章，因此《条例》是《办法》的上位法。《条例》虽然规定市政工程主管部门可以征收路桥隧通行费用，但对收费管理办法的制定主体范围作出了严格限制，即能够制定收费管理办法的主体只能是省级人民政府，而武汉市作为较大的市和省政府所在地的市，并未被明确授予设定行政许可的权力。因此，武汉市制定的《办法》于法无据且违背了上位法，不具有合法性。

　　此外，武汉市将机动车路桥隧通行费与年检年审制度相结合，按年度一次性征收通行费的做法同样不具有合法性。年检年审被法律明确规定为交管部门的职责，路桥隧通行费的征收由专门的收费管理部门负责，两个部门理应各司其职。而武汉市则要求交管部门年审时配合核查岱黄一级公路等9个收费站代征路桥费，这显然违背了法律关于“职权法定”原则的规定，交管部门没有征收通行费的法定权力和义务。因此《办法》中的这一规定不具有合法性，且交管部门征收通行费的行为系违法收费行为。

　　（三）比例原则

　　武汉市ETC的覆盖范围包括“九桥一隧一路”，这些路、桥、隧是武汉市通过举债和吸引外资建立起来的，因此武汉市通过对这些路桥隧征收ETC通行费来实现回笼资金的目的。然而武汉市政府在制定《办法》时却并未平衡好政府行政目的与人民利益之间的关系。

　　武汉采取ETC计次收费后，路桥隧通行费大幅增加（上文中已经具体列出武汉ETC的收费标准），市民的出行成本负担加重，这抑制了市民的出行需求，对市民的出行权造成了一定程度上的损害。同时，武汉市政府在制定收费标准时，未充分考虑到与市民基本生活密切相关的大米、果蔬等运输车辆的通行费问题，导致了地区部分产品价格的上涨，对市民的日常生活造成了不利的影响[6]。武汉市通过对贷款建设的路桥隧征收通行费来回收资金的方式固然合理合法，但是在作出征收决定和制定具体征收标准时应当充分考虑到行政相对人，即广大市民的利益，市民是政府行政行为效果的直接体验者，其出行状况的好坏直接决定着他们生活的幸福感和获得感，人民的问题永远是一个法治政府必须要首先解决的问题。因此，武汉市在通过提高ETC通行费来回笼资金的问题上没有很好地兼顾广大市民的利益，其提高通行费标准的行为没有充分履行比例原则。

　　三、结语

　　武汉市实施的ETC收费系统为改善武汉交通状况和促进地区交通发展都起到了积极作用，但由于武汉在国内是首个将ETC收费系统运用于市内路桥隧的城市，其在探索中产生一些问题是在所难免的，本文从行政法基本原则的角度来具体分析武汉ETC在运营过程中出现的一些问题，对于促进人们更加全面地认识了解武汉ETC具有一定的积极作用。相信武汉市路桥隧收费问题定能在总结经验、吸取教训的基础上得到更好的解决，武汉市法治政府和法治社会的建设目标定能在不久的将来得到实现。

　　[参考文献]

　　[1]路静，陈光华.武汉市ETC收费的效果与启示[J].交通与运输（学术版），2014（01）：171-174.

　　[2]路静. 武汉市ETC收费述评及交通管理保障方案研究[A]. 武汉市人民政府、中国城市规划学会城市交通规划学术委员会.城市交通发展模式转型与创新——中国城市交通规划2011年年会暨第25次学术研讨会论文集[C].武漢市人民政府、中国城市规划学会城市交通规划学术委员会：中国城市规划学会，2014：8.

　　[3]路静. 武汉市ETC收费述评及交通管理保障方案研究[A]. 武汉市人民政府、中国城市规划学会城市交通规划学术委员会.城市交通发展模式转型与创新——中国城市交通规划2011年年会暨第25次学术研讨会论文集[C].武汉市人民政府、中国城市规划学会城市交通规划学术委员会：中国城市规划学会，2014：8.

　　[4]路静，陈光华.武汉市ETC收费的效果与启示[J].交通与运输（学术版），2014（01）：171-174.

　　[5]路静，陈光华.武汉市过江通道ETC收费方案研究[J].城市交通，2013，11（03）：69-75.

　　[6]路静，陈光华.武汉市过江通道ETC收费方案研究[J].城市交通，2013，11（03）：69-75.

　　（作者单位：湖北大学政法学院，湖北 武汉430062）