雷丰铭

　　摘要：我国经济近三十年来的飞速发展主要得益于两方面的资源优势，一方面是拥有丰富而廉价的劳动力资源，另一方面是价格十分低廉的生态环境和各种自然资源。而经济的高速增长伴随着资源的高速消耗和生态环境的迅速恶化。据估计，环境污染及由此引发的自然灾害和资源破坏在内，给我国社会带来直接经济损失超过GDP总量的10%，而草原生态环境持续恶化导致的直接或间接的经济损失在这其中占有较大比例，概言之，为实现我国经济社会经济可持续发展，保护和修复草原生态环境就显得尤为迫切，而构建完善的草原资源税费制度是改善草原生态环境的重要举措。

　　关键词：草原资源；草原资源税费制度；环境税

　　一、草原资源的生态属性

　　（一）草原具有无可替代的生态功能

　　草原生态系统的生态服务功能体现了其无可比拟的重要价值，各项生态服务功能为草原生态系统及周边环境的可持续发展提供了有效保障，也是草原各项生产能力提升的重要基础。草原生态服务的主要功能如下表所示：

　　（二）不可再生的自然资源属性

　　自然资源的有限性决定了其总是稀缺的，并且随着生产能力的不断增长，自然资源会一天天地变得更加稀缺。同人类所从事的一般的经济活动相同，在草原上发生的各类生产活动也是人类和生态环境的物质交换过程。草原为人的需求提供物质及动植物，从供给角度来看，同其他一切资源一样草原也有其稀缺性特征。有限的草原面积，加上更为有限的优良草原，在生产技术水平还未达到较高水平的情况下，草原生产力自然也是有限的。而从需求角度看，人对草原的需求却是无限的，这就产生了需求的无限性与草原生态资源有限性的矛盾，为解决这一矛盾，构建合理的草原资源税费制度，以遏制人对草原无限制的需求就显得尤为重要。

　　二、我国草原资源税费的探索实践

　　目前，我国对草原资源税费的体系构建的研究不足，在有限的探索实践中，吉林省政府出台的《吉林省草原使用管理费和草原培育费收取使用管理办法》系关于构建草原资源税费制度的有益尝试。

　　吉林省政府为了加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护草原所有者和使用者的合法权益，根据《吉林省草原管理条例》的有关规定和草原管理建设的现实需要，于1987年10月8日颁布并实施了《吉林省草原使用管理费和草原培育费收取使用管理办法》。该办法针对拥有国有草原使用权的集体所有制单位或个人，规定了需于每年年末向草原主管部门或其委托的单位交纳草原建设基金及草原使用管理费的条款，此项规定有效的提高了草原使用权人有效利用草原资源的积极性。针对草原资源可能面临的不可抗力，该办法也规定了豁免条款，即草原遭受严重自然灾害而绝收的经批准可免收草原使用管理费，草原遭受自然灾害减产的经批准可减收草原使用管理费。办法还规定了在草原上从事生产经营等活动的单位或个人需向该草原的经营管理者交纳草原培育费，此草原培育费必须全部用于恢复该草原的植被。草原培育费的规定无疑对草原的可持续发展提供了有效保障。

　　可见，吉林省为保护草原的生态环境，对具有草原使用权的集体或个人征收草原建设基金及草原使用管理费，草原的经营管理者有权向获取草原资源的人收取草原培育费。这三项收费制度，对保护草原生态环境大有裨益，其宗旨“取之于民、用之于民，以草养草”提高了草原地区保护生态的积极性、主动性，形成了吉林省草原生态环境保护与发展的良性循环，值得其他地区借鉴与学习。

　　三、尝试构建草原资源生态税费体系

　　通过对吉林省有关条例的梳理，及对草原使用管理费、草原建设基金及草原培育费的学习与借鉴，本人萌发了草原资源生态税费体系的初步构想，并提出以下几点可行建议。

　　（一）征收草原环境税

　　环境税制度是指国家对于污染环境、破坏生态和使用或消费资源税等影响环境的行为采取的包括环境污染税费、生态补偿税费、资源使用税费、资源补偿税费、资源与生态消费税费、有损环境产品税费等在内的税费征收措施。环境税的制定依靠两种手段，其一，同环境外部性直接相关的，如排污费；其二，基于税基或者同外部性的间接关系，如按照产品的产出量和原料的使用量来核算有关的资源税费和生态补偿税费。如果税率或费率设置适当，则可以促使生产者和开发者转向生产和开发环境友好型的产品、技术和工艺。

　　经济学家庇古率先提出可以通过征税或费的形式将生产中的负外部性内部化解决，又称为庇古税，环境税作为保护环境的专门税种，国际环保运动的兴起及公众生态意识的增强，基于矿山开采环境问题的严峻性，各国开征环境税已成为必然趋势，近年来，我国环境税制度得到长足的发展，但仍主要局限于工業生产污染领域，针对草原资源过度放牧、开发等引发的环境污染和生态破坏几无关注，保护草原生态环境任重而道远。

　　草原资源环境税伴随草原过度放牧、开采引发的环境问题而产生，环境问题的治理终究需用经济手段来解决。征收环境税的根本目的是解决草原环境问题，借助税收把环境的负外部性内部化解决。这就要求我们制定专门的草原环境税法规。法律体现国家最高强制性和威慑力，法律规则引导社会成员行为的价值取向。目前，我国还没有专门的环境税立法，依靠政策指导征收环境税存在局限性。资源税费立法体系中尚未有关草原环境税的规定，制定有关草原环境税的具体规定有其必要性和可行性，对于治理日益严峻的草原开采环境问题有着重要意义。建议在资源法的环境保护条款中增设草原环境税的规定，关于草原环境税的征收范围、对象、税率等相关具体规定可以暂行规定或条例的方式予以明确。

　　（二）构建草原环境恢复治理建设基金制度

　　资金短缺是解决我国草原环境污染和生态破坏主要瓶颈，环境税不能是唯一资金来源，草原环境恢复治理建设基金作为督促草原使用权人履行草原环境恢复治理任务的担保方式，在草原环境治理方面发挥重要的作用。《吉林省草原使用管理费和草原培育费收取使用管理办法》就已明确列入草原建设基金制度，并积极实施，但还未进入全国统一立法，因此，国家立法层面确立草原环境恢复治理建设基金制度，提高建设基金的法律效力。

　　草原环境恢复治理建设基金是为了保证草原使用权人在放牧、开采过程中合理开采草原资源、保护草原环境。明确基金的法律性质，有利于草原环境恢复治理建设基金立法体系的建立、全国范围形成统一规定；有助于政府机关合法合理的行使职权，草原使用权人自觉主动的缴纳保证金。

　　（三）构建草原资源耗竭补贴制度

　　草原资源作为自然资源决定了其稀缺性的特性，且草原易受自然灾害的影响而在几个年度内绝收或耗竭。耗竭补贴制度主要来源至矿产耗竭资源补贴费。草原资源耗竭补偿费的实质是对未来消费者留下无法挽回的损失的价值补偿，是让我们的世代子孙同等使用地球资源权利、实现代际公平的救济途径。《吉林省草原使用管理费和草原培育费收取使用管理办法》第六条就对草原资源遭遇不可抗力规定了草原使用管理费的豁免条款，虽吉林省的规定已近乎合理，但仍应在免收、减收草原使用管理费的基础上再实行一定的补贴。以矿产资源耗竭补贴为例，国外发达国家已普遍实行矿产资源耗竭补贴制度，矿山耗竭补贴又称作“负权利金”，是指国家对于矿山企业开发者的资金投入，用于鼓励矿产开发投资者用于寻找新矿体，以替代正在耗竭的矿产资源①。这样才能起到鼓励草原资源使用人增加勘查投资，以其他方式获取收益，而不是继续对草原资源施加不能其承受的开采等行为，以维持草原使用权人以草原为其获利来源的持续发展。

　　建议在《草原法》中规定草原资源耗竭补贴制度，贯彻我国草原资源可持续发展的立法理念，具体规定应在具体办法或暂行条例的方式实现。（1）耗竭补贴制度是政府对草原资源使用权人的补偿，是对未来资源储备的投入，耗竭补贴制度的设立一方面明确草原资源使用权人获得耗竭补贴的资格条件，另一方面衡量政府的财政的承受力，综合考量政府与企业的双重需求与责任承担能力是耗竭补贴制度得以构建的前提。（2）草原开采与耗竭评估具有技术专业，由草原资源管理部门承担耗竭补贴的责任较为恰当，同时可以与税务部门或环保部门联动，保证耗竭补贴的真正落实，设立耗竭补贴的网络信息公开机制，接受社会公众监督，保障耗竭补贴制度的公开性与透明度。（3）根据草原资源市场的发展情况确定补贴标准，在补贴制度实行初期，可以尝试设立一个补贴基本数额，然后在其基础上，根据草原的现有储备量、开采难度、开采回采率等诸多因素设立权重补贴，②利用几何数学模式确立补贴数额，确保耗竭补贴的科学性与合理性。

　　四、结语

　　综上所述，本文从研究草原资源属性出發，经过了解吉林省实行的草原资源税费制度的实践之后，在此基础上提出了构建草原资源税费制度的构想：征收草原环境税、制定草原环境恢复治理建设基金制度、构建草原耗竭补贴制度。从而完善、加强对绿色债券发行监管的法律制度，更好的保护草原生态环境，加固经济社会实现可持续发展的生态资源基础，最终实现经济、社会和草原生态环境的和谐发展。

　　[注释]

　　①参见崔海鹤：《我国矿产资源税费制度的生态化改革研究》，《山东师范大学学报》2013年第6期。

　　②参见蒲方荷：《中国矿业税费法律制度的重构-以矿产所有权为视角》，《经济经纬》2008年第6期。

　　（作者单位：湖南师范大学，湖南 长沙 410006）