孟姝瑱

　　摘 要： 为解决济南市地方政府投融资平台建设中存在的各种问题，化解相关风险，在经济新常态下，地方投融资平台对促进当地经济社会发展仍具有十分重要的作用，揭示了济南地方政府融资平台在发展中可能引发的财政风险，国民经济发展结构性矛盾风险，项目建设烂尾风险，银行信贷管理风险，决策管理机制混乱引起的政策风险，以及威胁我国国家法律尊严的风险；为了规避平台风险建立了济南地方政府投融资平台债务风险管理模型；提出了控制数量优化资产，稳步扩大债发行规模，拓展多元化融资方式，提高资金利用效率，规范济南地方政府投融资平台制度管理五条建议。

　　地方政府融資平台拥有独立法人资格，其以地方财政对公司的注资、补贴或者其他资产为担保，向银行等金融机构贷款或发债，获得资金的融入，并将融入的资金投入市政建设、公共事业、公益性项目或服务等。其实质是政府出面设立一个拥有独立法人资格的公司向社会借钱并为政府所用，政府将资金统筹管理，投入到原本由财政负担的地方建设事业上。

　　一、地方政府融资平台的主要特征

　　（一）政府背景

　　这些平台公司几乎百分之百有政府背景，其主要表现在：（1）公司的创立是由政府拨款注资，注册资金基本100%来源于当地财政局或者国资委，或者由政府提供住所、土地等；（2）公司在性质上属于事业单位，是国有企业，有独立法人资格；（3）主要负责人由当地政府任命或指派，公司高管与地方政府联系密切。

　　（二）资金融入主要来自商业银行贷款，负债率高

　　地方政府融资平台设立后即可绕开《贷款通则》的规定，以公司名义向银行提出贷款。随着市政建设力度的加大，公共投资规模扩大，通过银行获得建设、改造、维护资金是当前政府融资的主要渠道。

　　（三）公司和地方财政双重还款来源

　　地方政府融资平台的运营受地方政府的主导，主要对大型基础设施和公用事业投资，这些投资通常成本回收时间长、盈利水平低，再加上企业高负债经营，根本无法凭借自身的现金流还本付息。而平台公司都是由地方政府控制的，这就等于地方政府间接地对融资平台的债务清偿负责。

　　（四）投资项目的基础性和公益性

　　根据前面关于政府融资平台的介绍，平台公司主要是为地方政府融资，以满足城市建设的需要，因此融资平台融入资金后，其资金主要用于满足基础性和公益性项目的资金需求。

　　二、地方政府投融资平台发展的重要作用

　　济南市地方政府投融资平台虽然存在一定的不足，但是在很大程度上推动地方经济增长。

　　1.缓解地方政府财政压力，推动城镇化进程

　　我国地方政府投融资平台是我国财政体制、投融资体制改革的产物，投融资平台的设立，极大的缓解了财权、事权不统一的分税制改革给地方政府的财政部门带来的种种压力，在实践中，地方政府投融资平台在弥补公共财政不足，促进地方经济发展中确实发挥了积极作用。在我国城镇化进程中，投融资平台无疑为解决基础设施建设资金不足的问题提供了渠道，从数据上看，1995 年——2010 年，全国固定资产占 GDP 比重从 32.9%上升至 69.0%，成为我国经济发展的重要推动力。其中，地方投资在城镇固定资产投资中的占比从 72.7%增加至 90.6%，表明了地方政府在全国的城镇化建设中的巨大能量。

　　2.促进地方政府职能转变，提高投融资效率

　　地方政府投融资平台的模式是以投融资平台为主体，开展基础设施投融资及运营，项目监管由政府各相关部门负责。真正的做到了政企分开，改善了以往地方政府各机构规划不一、各自为政、分散监管的低效现象，促进了地方政府职能的转变，使得地方政府市政建设项目监管更透明、项目资金运用更合理。

　　3.拓宽基础设施项目融资渠道，实现融资多元化

　　市场化和多元化渠道的融资，可以让作为市场经济中的合法经济实体的地方政府投融资平台既能够盘活、经营国有资本，又绕开了政府不能发债的法律禁区，通过股票、债券和引入民间资本投资等多元化渠道融资，有力的支撑了地方政府基础设施的建设。

　　三、促进地方政府投融资平台转型发展的对策措施

　　自从2008年各级政府融资平台如雨后春笋般急剧增加和发展以来，国务院和相关部门就开始对平台债务发展所产生的风险提高警惕并进行了摸底，相继下发了《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》和《关于商业银行理财产品管理问题的通知》，意在警示“银信政”模式融资的风险。2009年年初，央行、银监会、审计署等部门基本摸清了地方政府融资平台的规模，银监会开始对地方政府融资平台贷款的“项目包”进行开包检查，要求银行加强贷款检查，防范风险。温家宝总理在政府报告中也专门提到了地方政府融资平台的风险，随后发改委表示将规范地方政府融资行为，银监会发布并逐步完善了“三个办法一个指引”（即《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》），旨在督促银行加强贷款规范，避免盲目发贷。2010年6月，国务院又专门下发了著名的“国发19号”文件（《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。随后的两年，各监管部门连续出招，有效地遏制了平台公司发展中的不良因素，对规范地方政府融资平台的发展起到了积极作用。

　　（一）借鉴国内城市投融资改革的经验

　　国内，不少城市的投融资改革走在济南前面，也尝到了甜头。进入大投入、大建设、大发展阶段的南昌，在财力不充裕的情况下，借助资本市场实现多渠道融资。为此，该市提出要做大做强市级投融资平台，将南昌市工业控股集团、市旅游集团打造成为市级产业投融资平台，市政控股公司、市城投公司、市轨道交通公司、市水投公司打造成市级城建投融资平台。南昌市政府将把国债、规费、土地、存量资产、平台税收依法合规注入市级投融资平台，提升平台的投融资能力。

　　六大投融资平台在南昌的建设发展中起到了重要作用。比如，南昌财政先期投入5000万元，就撬动了数百亿元的轨道交通项目。为突破巨额资金的压力，南昌将地铁沿线的土地交给南昌轨道交通集团经营运作，在投融资体制上做了全方位突破，形成了地方国债、银团贷款、搭桥贷款、世行贷款等多元化融资渠道。南昌在全国的地铁建设史上首次获得了2.5亿美元的世界银行贷款。

　　郑州市则根据发展需要整合成立了八大政府投融资平台——郑州市公用事业集团公司、郑州地产集团有限公司、郑州公共住宅建设投资有限公司、郑州交通建设投资有限公司、郑州城建集团投资有限公司、郑州控股有限公司、郑州市建设投资集团有限公司、郑州发展投资集团有限公司八大政府融资平台。这八大平台除了完成融资任务外，不少实现了盈利。数据显示，郑州交通建设投资有限公司2014年至2015利润总额8.64亿元，居八大平台之首；郑州地产集团的净利润为5.8亿元；郑州城建集团投资有限公司的利润总额3.63亿元。

　　重庆以“八大城投”引领的地方政府平台投融资模式，由于可供政府最大限度地组合各种资源，其经验为不少地方所借鉴。在资本金不足时，投融资板块通过5大注入（国债、土地、存量资产、规费、税收）完成了从静态、零散的国有资产到动态的、整合的信用资产，即把资产变为资本，再运用土地和金融杠杆（信贷、担保等）去放大。重庆在总结其理念时，认为这是“资产变资本”“时间换空间”。

　　有了这些成功的案例，一方面，将济南旧城开发投资集团、济南城市建设投资集团合并组建城市投资集团，将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团，变过去的按区域划分为按功能划分，一个主攻城市投资城市基础设施及配套项目建设，一个主攻负责城市开发、建设与经营，避免了职能交叉、各自为战、力量分散等问题。另一方面，济南市根据自身发展需求新组建了金融控股集团和文旅发展集团，既能提升市级公园、景区、体育场馆等的市场化水平，又通过整合资源更好地服务全市区域性金融中心建设和文化旅游产业发展。相对原来扮演“政府贷款机器”的角色，现有的投融资平台无疑实现升级，进入2.0版。

　　当然，体制机构的改革只是转型迈出的第一步。对全市六大投融资平台来说，未来依然任重而道远。转型之后的地方投融资平台，应积极开拓市场业务，凭借独特的资源和机遇，向金融控股、城市运营、产业投 资、资产管理、城市旅游等市场化业务领域转型，不断增强平台的自我发展能力，形成新的利润增长点，用市场化业务的收益反哺公益性业务，在积累自身发展动力的同时为地方财政减轻压力。

　　此外，政府与社会资本合作的PPP融资模式，目前已成为基础设施建设和公共服务领域投融资体制改革的重要内容。可以鼓励平台企业通过联合、联营、入股等方式，与民间资本大力发展混合所有制经济，共同开展城镇基础设施、社会福利保障事业、公共服务等各领域的投资与建设。

　　（二）拓展多元化融资方式

　　1.融资渠道创新

　　地方政府融资平台要充分利用信贷和资本市场吸纳可用资金。除申请银贷款外，发行企业债逐步成为目前应用较多的融资方式。除此之外，融资平台中很少有上市企业，所以可积极研究地方基础设施投融资平台上市的渠道和方法，扩大募集资金的范围。在充分研究发行企业债券、PPP、融资租赁、股票上市融资等融资方式的基础上，政府可深入研究信托计划、产业投资基金、资产证券化 （ABS）等市场化融资工具的运作方式。由于上述金融工具的相继运用和实施，引入了各种市场约束机制，如项目往往具有相对较严格的自我约束及相对较高的透明度，在融资效率和融资成本上也具有一定的优势。

　　2.投融资主体的拓展和创新

　　可以拓展和延伸投融资主体，新上地方基础设施投融资平台的项目可以直接设立一个项目公司，将初始的由平台的直接融资转换为由项目公司直接进行融资。由項目公司直接融资具有一定的优势：首先，有限的项目融资追索权能够使得项目公司融资降低融资平台的直接风险。其次，可以让多个与工程项目有关的单位联合对该项目债务资金的潜在风险进行有效担保，这样可以使担保体系结构更加严谨。最后，有利于根据不同项目特性去创新融资方式。可以进行投融资主体多元化。比如我国的高速公路在运作模式上始终是高度集权，从规划到验收，包括运营和监管等各个方面均于交通系统内部完成。这种监管和运作一体的管理方式，在具体实施管理时，无法保证机制的严格执行，势必导致管理成本高而投资效益却较低。不仅如此，由于项目的封闭运行，有效的外部监督和竞争机制无法引入，导致部分地方高速公路建设缺乏生机，最后形成项目进展困难的被动局面。高速公路这种经营性现金流充足的项目可以考虑引进社会资本作为投融资的主体，尤其是民间资本。经过多年的发展，我国民间资本已经具备一定的规模，既充裕又具有竞争力，而且近年来国家对民间资本行业准入限制也逐渐放开。

　　（三）提高资金利用效率

　　从某个角度来说，地方政府债务问题是政府职能错位的问题，已经不仅仅只是融资的问题。但是要转变地方政府的经济职能，就是要求地方政府的经济行为应以服务为中心。按照财力划分要求，地方政府应该把公共支出投资应用于当地环境卫生、义务教育等领域。但有时为了政绩，地方政府似乎更热衷于对盈利性较强的城市基础实施建设等项目进行投资。高增长、高投资、高负债的营运模式，增强了政府投资的活跃度，从而挤占了私人投资。如果社会资源都向政府流动，就会导致民间投资和消费不足，形成挤出效应。因此地方政府应该根据当地的公众需求和实际情况选择性投资，从而控制其投资的项目领域。另一方面，要更加关注地方政府对资源的使用效率，改变政府盲目的投资价值观，引导其对能够给居民带来方便和收益的项目进行投资。

　　（四）进一步规范地方政府投融资平台制度管理

　　1.转变政府职能

　　彻底转变政府职能是我国规范地方政府投融资平台改革的重点，政府要逐步退出一般经营性领域的投资，从投资性财政转变为公共财政；推动行政审批制度改革，要以投融资项目审批为主；明确规定政府官员裁量权。同时开放基础设施市场和垄断行业市场，从而吸引和鼓励社会资金投入。

　　2.建立有效的约束监督机制

　　借鉴发达国家做法，从全局上加强预算管理，协调好债务规模和偿债能力，编制年度投融资预算，把握平台负债情况，建立控制机制。在进行贷款、发行债券等融资前，充分发挥事前管理作用，考虑即将建设项目的未来可能的现金流，以及分析可能产生的风险，杜绝投资决策的随意性。为了抑制地方债务规模过度膨胀，要对地方政府的融资实行授权制度，从而约束、规范其行为。设立投融资平台的专用账户，独立核算，并对投融资平台公司加大审计力度。

　　3.建立良好的偿债机制

　　引导各级政府债务“显性化”，对于债务率 、偿债率等指标要明确计算并且加大信息透明度，将债务控制在合理的范围内。结合实际制定还款计划，在年初进行财政预算时将本年度要拨给投融资平台进行还款的资金安排出来，并设立政府偿债准备金，在需要偿还平台债务而预算不够时使用。不同级次偿债基金可单独核算，由各级财政部门分别管理。建立地方政府债务责任制，举债期限尽可能同官员任职期限相同，谁举债谁归还。

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　　（作者单位：中共济南市委党校，山东 济南 250100）