薛岩

　　摘 要：近几年来，随着世界局部地区动荡不安，产生的大量难民已经成为各国面临的重要议题。联合国难民署作为世界上致力于解决难民问题的国际组织，其身份象征和功能作用一直备受瞩目。本文主要回顾联合国难民署成立的历程，在肯定联合国难民署在解决难民问题发挥积极作用的同时，也试图对它面临的问题与挑战进行初步探讨。

　　一、回顾联合国难民署成立的历程

　　第二次世界大战结束后，国际社会难民问题严重。为了尽快解决难民危机，1950年12月14日，联合国大会通过第428（V）号决议决定成立难民事务高级委员办事处。办事处于1951年1月1日开始运作，计划为期三年，随后解散。7月28日，联合国制定《关于难民地位公约》，为协助难民及制定基本章程奠定法律基础[1]。

　　成立之初，联合国难民署面临首个紧急任务。那时苏联与匈牙利革命之间爆发冲突，滋生了大量难民。尽管意识形态上的冲突一直笼罩全球，但是联合国难民署还是从人道主义出发，公正的解决了這场危机。难民署的贡献与作为，不仅为自己赢得了良好的声誉，同时也获得了世界各国对其地位的普遍认可。

　　联合国难民署致力于帮助第三国家反对殖民主义和帝国主义的斗争。1958年，联合国授权联合国难民署帮助解决阿尔及利亚在反对欧洲殖民主义、争取民族独立斗争中出现的难民问题，这是难民署首次向第三世界国家提供难民救助[2]，标志着难民署在难民保护和人道主义援助方面开始了更广泛的全球性任务。1959年，联合国呼吁成员国为解决难民问题协同努力，并将该年定为“国际难民年”，此举意味着难民问题正式成为全球性议题。难民署的职责也开始逐渐摆脱冷战时期意识形态的桎梏，认识到南北差距所导致的新的问题领域，并致力于做出不懈的努力。

　　60年代联合国难民署的主要任务是援助非洲和亚洲地区。联合国难民署采取就地安置的措施，保证尽量不给当地居民带来困扰。截至1969年底，联合国难民署的全球项目基金约2/3都用于解决非洲问题[3]。70年代，联合国难民署在帮助非洲进行难民遣返工作的同时，在大西洋的另一端，拉丁美洲的阿根廷、智利等国家开始出现政治动荡。例如，1971年智利的阿连德政府被推翻后，涌现大量难民。然而，最为严重的情况发生在印度支那地区，为了援助战争造成的300万难民，联合国难民署开始在东南亚地区成立办事处。

　　90年代以来，虽然国际形势的总体保持和平与发展，但是局部地区冲突不断，战争频繁发生。然而，难民问题也不再仅仅是不发达地区的专属，一些欧洲国家也涌现了难民潮。这个时期联合国难民署的任务尤为艰巨。他们要求帮助难民逃离冲突地区，并为他们提供救济措施；利用所学知识帮助国内流离失所者，并为无国籍人民发挥积极作用。援助范围的扩大意味着承担的责任更多。进入到本世纪后，不断出现的新问题使得联合国难民署备受考验，但无论如何，联合国难民署仍然是解决难民问题主要力量。

　　截至目前，联合国难民专员办事处已经有9700多名工作人员，他们分布在126个国家奉献力量，为6，000多万名难民及其他需受关注的人士提供保护。同时，约有88%的工作人员在前线项目点工作，并往往位于困难和危险的地点。截至2016年，机构所需的资金预算从成立之初的30万美元增加到了65 亿美元[4]。

　　二、联合国难民署援助难民的特点

　　联合国难民专员办事处由联合国大会和经济及社会理事会共同管理。难民署难民事务的高级专员由联合国大会选举产生，并接受联合国设立的执行委员会监督。联合国难民署主要包括五个部门：难民事务高级专员办事处、国际保护部、行动部、交流和信息部、人力资源管理部。

　　联合国难民署保护难民具有两大特点。第一，提供具有法律意义上的保护。根据1951年《公约》的第1A条第2款对“难民”一词的界定，难民指的是因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于其一社会团体或具有某种政治见解的原因遭到迫害而留在其本国之外，并且由于此畏惧而不能或不愿返回或受该国保护的人。在此意义上，无国籍人也可能是难民，其“本国”（即国籍国）当理解为“以前经常居住国家”。对于具有多重国籍的人，仅在其他国籍无效（即其他国籍国不为其提供保护）时，才可被认为是《公约》之下的难民[5]。由于当时国际环境所限，《公约》中对难民仅仅限制在1951年前成为难民的人。伴随着其他地区难民不断涌现，促使难民署的工作开始向第三世界扩展。难民的范围也在1967年的《议定书》中得到修订，将难民定义扩大到全世界难民均可适用。

　　基于《公约》和《议定书》的规定，联合国难民署确认了难民保护的基本原则。一是“不推回”原则。主要含义是不得将难民驱回到其将面临危险的本国或他国。它包含一个前提，即如有正当理由认为难民足以危害所在国家安全，或者难民已被确定判决认为犯过特别严重罪行并构成对该国社会的危险，则该难民不适用“不推回”原则。二是临时避难原则。针对大量难民涌入他国寻求避难，他国不得将其拒之门外，且有义务提供临时保护。三是人道主义与国际合作原则。这项原则要求东道国以普遍的人权标准对待难民，并为他们提供基本权利。在对制造难民的国家进行谴责的同时，也要对一些不依法对待难民的国家予以警告[6]。难民危机发生后，其牵一发而动全身的连锁效应需要各国政府、非政府组织以及跨国组织等机构相互合作。在联合国儿童基金会、世界卫生组织、国际红十字会等机构的统筹与协调下，难民危机能够获得有效治理。

　　联合国难民署的首要目标是保障难民的基本权利及福祉，而最终目的是帮助他们找到长远的解决方案，让难民重获尊严并在和平环境中重建他们的生活。在这些目标之下，联合国难民署保护难民的第二个特点就是为难民提供三种解决方案：自愿返回；融入本土；重新安置。自愿返回是指难民在自由和知情的前提下决定安全并有尊严地返回原籍国，使他们重新得到自己国家的保护。融入本土是让难民融入庇护国（地区），使他们得到庇护国（地区）政府的保护。重新安置是让难民合法地在第三国家定居并得到法律和人身保护，其中包括与其他公民一样享有民事、政治、经济、社会和文化权利。但是，这样的安排并不意味着他们获得一项权利，难民署也不能保证所有被核实的难民能够得到安置。目前，根据难民署统计，在世界各地的1440万难民中，只有不到1%的难民获得重新安置[7]。不仅如此，源于每一个安置国对安置申请的接受标准有所不同，安置的过程也十分漫长[8]。

　　三、联合国难民署存在问题与挑战

　　联合国难民署作为世界上最重要的人道主义援助组织，伴随世界局部冲突不断，产生大量难民对难民署提出了更高的要求。

　　第一，经济上的入不敷出成为难民署急需应对的首要问题。

　　根据2015年最新数据显示，联合国难民署共收到34亿美元，其中大部分来自于政府和欧盟捐款，只有1.3%来自联合国的行政预算[9]。可以说，发达国家提供了巨大的资金支持为援助难民做出了巨大的贡献。但是，近些年来，面对国际危机事件不断增多的事实，也对难民署的经济状况提出了挑战。根据联合国难民署发布的2016年《全球趋势报告》显示，2015年，平均每分钟有24人被迫逃难，比十年前平均每分钟6人增长了4倍。截至2015年，全球共有6530万名流离失所者。如果按照全球74亿人口来计算的话，其中每113个人当中就有一名寻求庇护者、国内流离失所者或难民。面对持续增加的难民人数，联合国难民事务高级专员菲利普.格兰迪表示，目前全球有更多的人正因战争及迫害而流离失所，这情况非常令人担忧，但危害着难民的因素同时也在倍增[10]。

　　难民不断增加需要联合国难民署提供更多经济支持。数据显示，2015年难民署总支出约33亿美元，其中难民项目支出占据90.7%。以地区为例，中东和非洲的难民形势最为严峻。援助非洲地区占据难民项目支出的33.4%，中东和非洲北部地区占据35%，其他用于全球支援项目

　　等[11]。不仅如此，早在2014年，在叙利亚内战，乌克兰局势以及埃博拉疫情等人道主义危机下，联合国等国际组织就已经释放出了“资金危险”信号。去年10月，联合国难民署再次发布通报称，为更好的向全球各地的难民以及被迫流离失所者提供有针对性的支援和保护，计划到2020年将现金援助增加一倍[12]。

　　第二，虽然难民署可以实现对难民的法律保护，但是保护范围十分有限。根据1951年签订的《关于难民地位的公约》以及1967年的修订案，文件中明确给出了对难民身份的定义，并规定了难民享有的待遇。但從国际法理的角度来看，有些内容还存在很多漏洞。在这种情况下，当其他国家采取符合自己利益的措施或做出适合自己的法律规定时，联合国难民署也无可奈何。

　　第三，民粹主义席卷全球，给难民安置工作带来挑战。近几年来，恐怖主义事件频繁发生，给全球安全蒙上阴影。以欧洲地区为例，仅去年一年，欧洲就发生了至少四起恐怖主义袭击事件，造成数百人伤亡。一些极右翼民粹主义者声称难民应该为恐怖主义负责。他们将难民与恐怖主义、非法移民等联系在一起，认为大量的难民涌入，不仅破坏了地区的安全环境，还给自己的人身安全带来了隐患。民众不甘于屈服现状，一方面，他们纷纷利用自己手中的权力选出信赖的政治领导者；另一方面，他们迫使领导者颁布措施限制难民入境。

　　新一轮的限制难民入境的做法深刻的影响着联合国难民署的工作议程。面对这种现实局面，难民署该如何有序推进难民安置工作；该如何与接收难民国家取得合作；该如何分配已经饱和的难民人数；这些难题都是联合国难民署以及其他难民接收国所共同解决的。

　　[参考文献]

　　[1] http：//legal.un.org/avl/pdf/ha/prsr/prsr_c.pdf，盖伊·古德温–吉尔，牛津大学万灵学院.

　　[2] 何慧，《论联合国难民署的历史地位与现实作用》，国际论坛，2004年7月.

　　[3] http：//www.unhcr.org/3ebf9baa0.html，Decolonization in Africa，2000，P37.

　　[4] http：//www.unhcr.org/cn/143-people.html，最后访问时间2017年3月15日.

　　[5] http：//legal.un.org/avl/pdf/ha/prsr/prsr_c.pdf，盖伊·古德温–吉尔，牛津大学万灵学院.

　　[6] 方华，《难民保护与欧洲治理中东难民潮的困境》，西亚非洲，2015年第6期.

　　[7] http：//www.unhcr.org/solutions.html，最后访问时间2017年3月15日.

　　[8] http：//www.unhcr.org/cn/191-durable-solutions.html，最后访问时间2017年3月15日.

　　[9] http：//www.unhcr.org/hk/285-financial-reports.html.

　　[10] http：//www.unhcr.org/cn/3089-global-forced-displacement-hits-record-high.html，最后访问时间2017年3月15日.

　　[11] http：//www.unhcr.org/hk/285-financial-reports.html，最后访问时间2017年3月16日.

　　[12] 姜涛，http：//xueshu.baidu.com/s？wd=paperuri%3A%287b51012c388d441ac64419ddf21fb2e1%29&filter=sc_long_sign&tn=SE_xueshusource_2kduw22v&sc_vurl=http%3A%2F%2Fwww.cssn.cn%2Fhqxx%2Fhqwx%2Fhqwxnews%2F201412%2Ft20141223_1454120.shtml&ie=utf-8&sc_us=7407809793460608067，参考消息网，2014年12月23日.

　　（作者单位：中共中央党校，北京 100091）