摘要：
行政公开制度是当今行政法的基本制度， 是现代社会对公共权力运作的基本要求，也是民主政治从代议民主发展到人民直接参与民主的一个重要环节。行政公开制度对于抑制腐败现象、改善社会风气和提高政府效率有着极其重要的作用，是现代民主政治的普遍诉求。行政公开体现着现代行政发展过程中的对政府的基本要求，全球化时代的行政法治更是推动了行政公开的发展。法治政府必然把行政公开当作对自己的一个基本要求，是现代国家的一项必备制度。
关键词：行政公开制度；行政程序法；公开听证；知情权救济
随着经济的发展和政治体制的不断完善，我国的行政公开制度逐步建立，但是无论在理论上还是在实践中，我国的行政公开制度仍存在一些不足之处，我国行政法的基本原则无论在学理上还是在立法上都未能形成普遍共识，理论界对于行政公开制度的内涵、范围也存在大量分歧。为了行政公开制度的进一步发展和健全，有必要对如何完善我国行政公开制度进行分析研究。
1.制定行政程序法典，完善行政公开的相关立法
党的十八届四中全会提出建设法治中国，必须严格依法行政，要逐步使各种政府行为都纳入法治化轨道。制定和完善行政公开的相关立法，是时代的要求，也是严格依法行政、建设社会主义法治国家的必需。我国的行政公开制度长期以来存在政策性强的问题，政策作为行政公开制度建立初期的主要依据是可以理解的，但是在全面推进依法治国的今天，推进行政公开也是势在必行，民众也对政府的行政公开有着更高的期许，有必要制定行政公开方面的法律法规，明确以法律形式规定行政公开的主体、范围、程序、救济等相关问题。从另一方面来说，行政公开很大程度上是与行政机关及其工作人员的自身利益存在一定的冲突，公开会使很多工作难度加大，从政府及其工作人员本身角度来说，不公开才是最佳选择，所以行政公开必须法律化才能保障公民的知情权。必须通过立法形式将对行政主体的行政公开的要求上升到具有强制力的法律义务高度，才能使行政公开具有科学性、权威性和可操作性。
至于行政公开的立法模式，目前主要有两种观点，一种建议是借鉴美国的行政公开立法模式，制定多个单行法规。1946年，美国就制定了《联邦行政程序法》，1967年，美国又颁布了《情报自由法》，又于1976年制定了《隐私权保护法》和《阳光下的政府法》，从而确立了一整套完备的行政公开法律体系。另一种建议是制定统一的行政程序法典，将行政公开的制度列入其中。鉴于当前行政程序法典正在制定当中，第二种主张无疑更具有可操作性。同时，行政公开立法也要与保密法档案法等做好协调，减少法律冲突，也要做好与行政复议法和行政诉讼法等行政救济法的衔接，形成一套严谨规范的行政公开法律法规体系。
2.科学界定行政公开制度的内涵
一直以来，学术界对行政公开的内涵一直存在争议，有的学者认为行政公开是指行政主体的外部行政行为，除法律明文禁止的，一律公开；还有学者认为政府的行政公开范围应包括一切与国家管理有关的活动，除法律明文禁止的之外一律公开；还有学者认为行政公开内涵仅限于情报公开制度和告知说明制度。
笔者认为行政公开制度的内容应主要包括两方面，一是行政机关的进行的决策行为和管理行为的公开，二是行政机关制定的文件资料和信息情报的公开。未来的行政公开法应明确行政机关必须向社会公开的事项和不得公开的事项，划清公开与保密的界限。一般来说，行政机关制定法规、规章和规范性文件等抽象行政行为应全部公开，具体行政行为除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私外，也应公开。对于不得公开的事项要采取列举式的方法，使其明确、具体和可操作。
党的十八届四中全会提到坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。不涉密的行政行为都必须公开，这表明，政务公开不是政府可以自由选择的权力，而是对社会公众必须应尽的义务。各级政府都要将政务公开作为常态化的工作，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要主动、及时向社会公开。
3.进一步完善行政公开的方式
结合国内外有关行政公开的理论和我国的具体实践，实现行政公开的基本方式，可以概括为听证和旁听、报道与转播、刊载和公示、查阅等四种。
听证和旁听，是指重要行政行为和重大决策必须召开听证会以及允许公民代表出席和听取行政机关的各种会议。可以让民众更多的参与到政府的各项决策和管理活动中来，有助于维护民众的知情权、参与权、表达权，同时促进政府的科學决策和依法行政，是建立阳光政府的一项重要内容。
报道和转播是指通过报纸、杂志、广播、电视和网络等媒体把信息告诉群众。各地已有这样的实践，通过电视转播的形式将重要的政府行为传播给民众，而且收到了良好的效果。接下来，应该更重视互联网这样受众更加广泛的新兴媒体，同时也要扩大报道转播的范围，不应该只限于新闻，而应该扩展到更多的行政行为。另外，媒体对行政行为的报道要更加全面和深入，才能更富有实效。
刊载和公示，是指行政机关的相关决策、决定事项、文件和信息资料等公开刊载、发布在报纸杂志或者网站上，让民众阅读和知悉。随着科技的发展，越来越多的行政信息通过互联网这一形式来发布，这样可以更快更新的让最大范围的群众了解行政机关的相关信息。
查阅是指行政机关的文件信息等资料除了涉密的之外，一律向社会开放，允许公民或者社会组织自由查阅。查阅不同于前面三种形式，其深度和影响更突出。旁听、报道与转播、刊载等行为的影响是即时的，相比之下，查阅在时间和深度上的影响力则是长期的。目前国内很多机关在相关信息资料方面多采用封闭式管理，普通民众要查阅这些资料难度很大，因此，查阅的制度化和法律化势在必行。
4.建立和完善对行政公开的救济制度
行政公开救济是指行政机关的行政公开存在不合法或者不适当，行政相对人通过法律途径获得救济的制度。我国现行的行政公开制度中对于行政相对人的救济规定存在较大缺陷，在大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定行政相对人有获得救济的权利。由于目前我国的行政复议法和行政诉讼法没有明确规定行政相对人因为申请公开行政信息被拒绝而可以提起复议或者诉讼，由此导致了行政机关不公开信息的行为没有得到有效的监督和制约，这也是公民的知情权无法得到有力保障的原因。一些地方和部门存在大量不公开、假公开和半公开（选择性公开）现象，严重侵犯了公民的知情权，因此建立和完善我国的行政公开救济制度是迫在眉睫的。
建立和完善我国的行政公开救济制度，必须首先明确我国的行政公开的救济范围，包括不履行信息公开义务、故意隐瞒真实信息或者提供不真实信息、不履行告知义务导致损害当事人利益的，将这些行为列入行政公开的救济范围，行政相对人可以通过行政救济手段来维护自己的合法权益。
关于行政公开的救济途径，应该从以下三个方面入手：一是把行政不公开行为列入行政复议范围，完善现行的行政复议法，明确把行政不公开作为一种行政不作为，纳入行政复议的受理范围。其次，是完善行政诉讼法的相关规定，扩大行政诉讼的受案范围，把行政不公开界定为一种具体行政行为可以提起行政诉讼，实现司法机关对行政不公开的监督。再次，将行政不公开给当事人造成损害的列入国家赔偿法的赔偿范围，公民知情权被剥夺以及由此引发的公民的人身伤害或者财产损失应该获得国家赔偿。
（作者单位：潍坊市委党校，山东 潍坊 261041）
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