摘要：
依法行政是指行政主体依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，行使行政权力，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。
本文首先对依法行政的内涵加以界定、进而阐述了切实提高基层领导干部依法行政的能力的必要性，针对我国基层机关依法行政实践中存在的问题，提出了切实提高基层领导干部依法行政的能力的有效措施。法治政府基本建成是全面建成小康社会的重要目标之一，大力推进依法行政，对于全面建成小康社会，有十分重要的意义。
关键词：依法行政；行政主体；法律至上
中国共产党十八届五中全会指出要坚持全面依法治国，并且全会明确指出只有以法治方式推动经济、社会等方面的发展，才能达到全面建成小康社会的目标。其实，依法治国最核心、最关键的环节就是依法行政；因为一个国家的整个管理活动主要是由各级行政机关进行的，只有行政机关依法行政，管理好国家各项行政事务，才能把依法治国落到实处，否则依法治国不可能实现。
一、依法行政的内涵
依法行政是指行政主体依据宪法和法律赋予的职责权限，在法治的轨道上行使行政权力，对国家的政治、经济等各项社会事务，依法进行管理的活动。即一个社会的权力应是基于规则的权力，任何脱离规则行使权力都是不合法的，只有通过规范政府行政行为，才能尊重和保障每个公民个体的权利。
（一）依法行政的主体
行政主体是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并能承受相应法律后果的国家行政机关和社会组织。
（二）依法行政的依据
依法行政的依据包括宪法、法律、法规、规章和其他行政性规范文件，如《珠海市城市卫生暂行规定》。
（三）依法行政的相对人
行政相对人，是指行政主体作出行政行为所影响其权益的个人或组织。
到此，我们全面了解了依法行政的内涵，那么，切实提高基层领导干部依法行政能力有什么必要性呢？
二、切实提高基层领导干部依法行政能力的必要性
基层领导干部，是国家大部分法律法规和政策的重要执行者，因而基层领导干部依法行政能力，很大程度上决定着法治政府建设的快慢，也就决定了全面建成小康社会的进程。从现阶段来看，切实提高基层领导干依法行政能力有着以下几个方面的必要性。
一是树立法治理念和巩固社会主义民主政权的需要。法治政府的建设得要求政府工作人员具有树立宪法法律至上法治理念，这是一切依法行政的前提。然而现实中少数基层领导干部由于受官本位思想的影响，处事缺乏法律信仰，特别在处理土地征收，房屋拆迁等问题时，往往把法律放在一边，把个人利益放在第一位，用赤裸裸的权力去试压，这种现象严重地践踏了法律的威严，也影响了政府形象。法律其实是保护我们政府的有效手段，如果法律得不到尊重，我们的社会将是一个什么样的秩序？第一个不存在的，可能就是政府。因为，在人类历史上，那些被人民推翻的政权，也往往是政府官员置法律于不顾的原因所致。比如，前苏联的官员就不带头遵守法律，搞了很多特权，一是宅第权。二是特教权。三是特支权。最终，尽管苏联有那么强大的军队，但还是没有挽回得了它自取灭亡的命运。当连官员都不带头把法律当回事的时候，别指望法律能够对官员有真正约束，也别指望法律能够对十几亿公民有约束，最后更别指望法律能够保护我们政府，巩固我们国家社会主义的民主政权。所以，这需要切实提高基层领导干部依法行政的能力，来维护法律的权威，从而从根本上巩固社会主义的民主政权。
二是完善执法程序的需要。法治政府的建设要求完善执法程序，推进程序法定化；然而，当前经济下行压力给一些领导人带来了焦躁情绪，他们为了保发展，树政绩，往往会急功近利地招商引资，搞开发区，上项目等，而不顾及法律的规定，因为走法律程序，他们觉得太费时间了，等不了，就干脆不走法律程序，果断上项目。对于法律明确规定的征地程序和手续，某些基层政府部门却并不执行，该公告的不予公告，往往是建设项目动工了，村民才知道土地被征收了，以至于村民无法通过正当途径来进行自我权利的维护，造成越级上访甚至是更为严重的群体性事件。如果基层领导干部提高了依法行政的能力，严格遵守执法程序，就避免了侵犯公民的合法权益，最终有效地化解和减少纠纷，维护社会稳定。
三是基层领导干部加强自我保护的需要。如果我们基层领导干部不依照法律的规定行政执法，我们会因此而被行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼，一旦你的行政行为被法院依法判决撤销或者复议机关改变，那么你会因此受到行政处分。于2015年5月开始实施了的新的行政诉讼法规定，如果行政复议机关如果维持我们的行政处罚结果，一旦行政相对人提起行政诉讼，行政复议机关和做出行政行为的原机关，列为共同被告。这就会让行政复议机关觉得维护我们的行政处罚结果，会铁定了逃不了诉讼麻烦，还不如看能否改变你的行政处罚结果，避免行政诉讼，就会认真审理下级机关的行政行为，这就大大的增加了我们被行政问责的风险。
三、切实提高基层领导干部依法行政能力的有效措施
从我们我国基层的实践方面看，基層领导干部在行政执法方面总体上说还是比较好的，而且正在向制度化、规范化方向发展；但是还是存在一些不容忽视的问题。如部分行政机关工作人员法律意识淡薄、知法犯法、以权压法；有的领导干部不懂法、不加大法律的学习力度等。
在开放、透明的大数据化社会下，行政行为越来越受到社会各界和媒体的关注，违法行政不但影响了党委政府的形象，而且很容易成为群众性事件的导火线，严重影响社会稳定。如何避免这些事件的发生？就需要我们采取有效措施提高基层领导干部依法行政的能力，下面我就针对我国基层依法行政方面存在的一些不容忽视的问题，提出以下四条有效措施。
（一）加强法治观念，树立法律至上的意识。
加强法治观念，是切实提高基层领导干部依法行政能力的关键。因为行政机关是法律的产儿，我们基层领导干部的手里的权力不是天生的，我们的权力源自于法律的授予。希腊思想家柏拉图在其《法律篇》中说过：如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭。然而，我们认为一个国家的法律如果在权力之上，而这些国家就会获得群众的热爱，这个国家就会从弱到强，从贫穷到富裕。所以我们要明确法律在国家和社会生活中具有最高权威，要牢固树立法大于权、法律至上等基本法治观念。我们不能“信权不信法”，“求权不求法”，提倡一种不利于法治建设的风气。而且我们的权力不是一辈子的，而法律却是永远跟随和维护着我们一辈子，如果我们大家现在都利用手中的权力去破坏了法治，削弱了法律权威，等到退休手中没有权力来庇护的时候，法律由于权威被削弱恐怕就再难以像现在这样来保护我们大家和我们的子孙后代了，所以提倡权大于法，破坏法治是没有眼光的，是在干为祸子孙后代的事情。
（二）基层领导干部要加强法律知识的学习。
基层政府推进“依法治县”工作有一个很大的困难就是部分基层领导干部不懂法，不学法。如果执法者不知法，那么行政行为就不知道依据什么来做出，很大程度上行政执法者就会依据个人意志来做出行政行为，就会有大量的侵权行政行为。重视对基层领导干部法律知识的学习，这是提高基层领导干部依法行政能力的前提。如果基层领导干部缺乏法律知识，胸中无法，巧妇难为无米之炊，就难以做到依法行政。
至于如何加强法律知识的学习可以涉及三个方面。一是要有全年的学习计划。二是明确学法内容；紧紧以本单位的职责为中心，开展法律法规学习。三是学习形式要多样化；可以采取自学与集中学习相结合；开展专题讲座、看视频、案例分析、知识竞赛等多种学习形式来加强法律知识的学习。
（三）基层领导干部在行政执法时要确保合法行政。
合法行政是指行政机关实施行政管理，应当依据法律法规的规定进行。合法行政主要有两个要求。
一是法律优先。法律已经规定的事项，行政机关不得违反。如某县城管局执法人员王某在执行公务过程中暴力殴打流动商贩许某致其受伤；此事被媒体曝光，在网络上引起轩然大波；县城管局3天后发表声明，涉案的王某系临时工，局里已经对其予以辞退。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条的规定，行政强制措施权不得委托，但本案例中某县城管局委托王某来实施行政强制措施，所以某县城管局就违反了法律优先原则。
二是法律保留。行政机关活动与民事活动不同，民事活动是法无禁止即可为，而行政活动应当是法无授权即禁止。行政机关要严格按照权力清单的要求行使行政权力，行使权力在清单之外就违法。如湖南省某县人民政府为了增加收入，曾经在三年的时间，越权批地23宗，其中有9宗非法行使了省人民政府的审批权限，本案例中，该县在没有法律授予其审批权限的情况下，非法行使了省人民政府的审批权限9宗，就违反了法律保留原则。
（四）基层领导干部在行政执法时要能够做到程序正当
程序正当是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系时，应当回避。
执法公正有赖于程序完善的来保障，没有程序的完善，就不会有执法的公正。于历史的原因，我们部分基层领导干部不太重视执法程序，只要结果，不问过程，结果就是为了实现所谓实体上的正确，采取非法手段行政执法，造成群众上访、群众性事件时有发生。有句法律人耳熟能详的谚语：正义不单要实现，而且要以看得见的方式实现。“看得见的方式”就是指程序公正。因为程序是否公正，无论诉讼参与者还是群众，都能够耳闻目睹，感同身受。一个处罚不管最终结果如何，如果程序公正了，就会在很大程度上获得认同感。所以一位智慧的执法人员，不管结果如何处理，一定要把程序走得天衣无缝。
总之，基层领导干部依法行政的能力很大程度上决定了我国法治政府建设的水平，也决定了全面建成小康社会的进程；所以基层领导干部一定要加强法治观念、加强法律知识的学习，在行政执法时确保合法行政、确保程序正当；以便维护公民的合法权益和维护社会稳定，贯彻党的十八届四中、五中全会精神，加快法治中国建设的进程。
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（作者单位：中共修文县委党校，贵州 贵阳 550200）
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