何云飞

　　摘 要：从2003年的“非典问责风暴”至今，中央和地方各级政府出台了一系列有关行政问责的法律法规，中国的行政问责制度在实践中日益完善，增强了地方政府官员的责任意识，提高了地方政府的执行力和公信力，推动了公务员队伍的建设。然而，我国的行政问责制度起步较晚，研究仍处于理论探讨与借鉴阶段。在实践过程中取得了一定成效的同时，也暴露了其存在的一些问题。还需要作进一步的深入研究，分析研究我国当前行政问责制的发展现状，探讨发展中遭遇的困境并提出有针对性的，可操作性的建议，以期建立一个适合我国国情的行政问责制度体系

　　关键词：行政问责；权责；行政文化；复出机制

　　行政问责制度是近现代民主政治发展的产物，源自于英国的责任内阁制的实践。在西方国家，问责制是追究公职官员责任的最基本、最常用的一种制度，也是公共行政的一种有效治理方式，具有一定的普遍性[1]。其理论依据是“有权必有责，有责受追究”。行政首长负责制是我国行政问责的宪法基础。问责正式进入公众视野缘自香港政府推行的以高官问责制为契机的政治体制改革，2003年爆发的“非典”疫情对我国政府形成的深层次拷问成为触发问责正式发展成为我国为官政治逻辑的导火索事件。

　　一、相关概念界定

　　（一）行政责任

　　不同于个人责任，行政责任所承担的主体是政府，政府主要对公共事务负责，因此行政责任实际上是一种公共责任。陈振明教授认为，行政责任即公共责任，广义上是指国家的公共管理部门的人员必须以公共利益为出发点，工作中要主动对人民负责；狭义上是指国家的公务人员因违反组织以及管理工作的规定，违反或不履行行政法所规定的义务和职责，所必须承担的责任。这种责任的表现形式复杂，层级结构多，一项责任可能同时包括经济责任、法律责任、政治责任、伦理责任等。本文认为行政责任是指国家机关及其工作人员因特有的职务，而需要承担的由公职带来的责任和义务，以及在工作过程中因违反法律或者工作失误而必须承担的责任，包括道德责任、政治责任和法律责任。

　　（二）行政问责制

　　国内学者对行政问责制的界定主要有两种观点：第一种观点认为，行政问责制是公众对政府行为进行问责的制度。公众对政府的行政行为进行质疑，明确政府的责任，并对政府行政责任的履行进行监督，对失职行为提出问责，要求政府承担否定性结果的一系列制度规范。另一种观点认为，行政问责制是一种内部监督协调制度，是行政系统内成员对其自身的问责。尽管在行政问责的过程中，可能有公民、法人其他组织的参与。地方政府的行政问责制是国家行政问责制的有机组成部分，不能脱离行政问责制的框架[2]。地方政府行政问责制，是指地方政府的工作人员在行使职权的过程当中，因失职、渎职、滥用权力、措施不当等给公众带来损害或引起群众的不满，应当被追究道德、政治、法律、行政等方面的责任，与此相关的制度、规则、惯例等就共同构成了地方政府行政问责制。

　　二、我国地方政府行政问责的现实困境

　　虽然我国行政问责建设已经经过十几年的发展，形成了一定体系，也取得了一定成效，但是我们仍然需要看到的是，我国在行政问责制度建设方面起步较晚，尚未形成制度化的法律规范，整个行政问责体系的建立中也存在着如下的一些问题。

　　（一）地方政府问责以同体问责为主，异体问责相对薄弱

　　根据问责主体和方式的不同，行政问责可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指组织对其所属成员的问责，包括执政党组织对其党员干部的问责，或者是行政系统对其工作人员的问责。后者主要是指其他问责主体对行政机关及其工作成员或者执政党组织及其党员干部所进行的问责。异体问责的主体主要包括：立法机关、各民主党派、司法机关、新闻媒体以及公民个人和其他公共组织。借鉴其他国家问责制的实践，问责制既需要同体问责，同时也需要并侧重于异体问责。但是目前地方政府启动的问责大都属于同体问责，即行政系统对其工作人员的问责，或者是执政党对其所属党员干部的问责[3]。但是，这种自上而下的问责有一定的局限性和片面性，如果上级需要对某件事情承担连带责任，问责结果的公正性就难以得到保证，也就很难确保问责制的制度化和正常化。这就需要地方政府在启动问责的时候，把同体问责和异体问责有机地结合起来。

　　（二）地方行政问责范围过于狭窄

　　在发达国家，政府官员会因为许多问题而被问责，与其行为的各个方面相联系，这反映了问责范围的广泛性。问责制并不是只指向重大事件或事故发生后对行政官员滥用或误用公共权力的追究，而应该贯穿于各级领导干部职位范围内行政决策、执行和结果三个方面。就我国目前的情况来看，地方政府问责的适用范围过于狭窄，行政问责还仅仅限于安全事故领域的“引咎辞职”、“责令辞职”，对于其他领域应该承担领导过失责任的官员尚未纳入此范畴。譬如，有的地区的重点工程出现质量不达标的问题，有的地区的行政主体及其工作人员在行使权力的工程中，违反行政法律规范的事件时有发生。还有的因为官员在重大工作上的决策失误造成重大损失，领导不力和领导无方给当地的经济发展速度带来了严重的影响。使得问责制仅能在有限范围内发挥部分作用，不能对行政权力进行全方位的约束。但是，如果地方政府启动的问责仅限于具体的事件，那么不发生重大事故、不出现严重错误，也就不会存在追究相关人员责任的问题的情况。这样，问责就变成了成对具体重大事件的惩戒手段。这与推行问责制的本意显然不符。从某种角度来讲，这些问题带来的影响并不亚于突发的重大事故。

　　（三）地方政府行政问责文化氛围没有形成

　　行政问责在实施过程中不仅需要法律法规的保障，也需要有政治文化底蕴才能更好地实现。中国有两千过年的封建社会历史，“官本位”观念和“畏官”心理一时难以得到根除，行政文化的建设在我国还很滞后。原因在于：首先，官员的“官主民仆”观念根深蒂固，重管理，轻服务，视人民为“子民”，而视自己为管民的“官”。这种强烈的“官本位”意识，使得行政机关及其工作人员从心底深处拒绝群众监督，为民服务的意识自然不强。其次，公众还未摆脱历史遗留的臣民思想的影响，民众还缺乏民主意识，在行使权利时态度冷淡且随心所欲。对社会的不公往往逆来顺受，很难对现实生活中的政府责任缺失进行有效监督与质问。在我国要追究权力所有者的责任，启动行政问责并对责任人作出相应的处理，往往会遇到各种各样的障碍。问责文化的缺失与落后也就成了阻碍行政问责制建设的一个关键因素。所以，行政问责不仅要有制度的保障，问责文化基础也必不可少。否则，问责制度发挥的作用将大打折扣。

　　三、完善我国地方政府行政问责的对策

　　行政问责制起源于西方，在经过多年实践之后，其制度相对完善。我国还处在起步阶段，存在诸多问题，有必要借鉴西方的行政问责制，采取相应的对策来进一步完善我国的行政问责制度。

　　（一）强化异体问责，辅以同体问责

　　西方国家行政问责的主体，包括来自行政机关内部的同体问责和来自外部的异体问责，侧重于异体问责。行政问责制度应该是同体问责和异体问责的有机统一体，从实际的角度看，异体问责则是一种更有效、更具公信力、更符合现代民主政治要求的问责方式，更能对涉事官员产生威慑作用。要完善我国的行政问责，必然要强化异体问责。由于同体问责存在缺陷，在我国当前制度情境之下，强化异体问责是大势所趋。强化异体问责，首先应该充分发挥人大及其常委会的作用。通过完善人大及其常委会对政府及其工作人员的监督和审查，使其认真履行职责，承担行政责任。第二，建立公民问责的机制，扩大公民的问责参与度。加强政府行为的透明度，提高公民的问责参与意识，建立问责的机制，是保障公民有效参与问责。第三，规范新闻媒体的问责参与，充分发挥舆论的监督作用。

　　（二）合理拓宽地方政府行政问责范围

　　行政问责的范围是行政问责的缘由，即在何种情形下需要问责。鉴于我国目前行政问责的范围狭窄，仅仅局限于一些重特大事故上面，或者只是针对滥用职权造成重大影响、经济上的过失等违法行政行为，需要从下面几个方面的明确行政问责的范围。第一，扩大行政问责事由的范围。问责不局限于重大事件，还必须深入到各种涉及公共利益以及关乎民生的事情；其次，对于行政主体违反其法定的行政作为义务的行政违法行为，也要实行问责；最后，对官员用人不差、管理不善造成的影响的也要进行问责。完善问责的标准。统一问责标准，实现由“过错问责”向“绩效问责”的过渡，明确归责原则。行政问责的归责原则应该是多元的，应以违法原则和过错原则为主，辅以公平原则和过错推定原则。具体来说要综合考虑以下情形：行政主体是否负有法定的作为义务；违反法定义务构成行政瑕疵；主观情形上是故意还是过失；损害结果与违反法定职责行为是否有直接的因果联系。

　　（三）建设良好的行政文化氛围

　　任何制度的运行，除了制度本身的合理性和严谨性以外，也需要这项制度相适应的制度理解理念和外部文化环境。行政问责制也不例外。要树立“民本位”的理念。“善治”的理念应该作为行政问责的指导。只有政府与公民对公共生活的通力合作和共同管理，才能实现“善治”。这也是政治民主国家与公民社会的一种新型关系，也是两者追求的最佳状态。因此，正确认识“官”与“民”的关系，摒弃只想着对上负责的惯性思维，转变“官本位“观念，树立和强化想人民群众所想的”民本位“思想和政治道德。构建为民负责的问责文化 “官本位”思想是历史积淀形成的传统的官场文化，对我国政府官员的影响不可低估，在很大程度上制约了问责制度的构建。一个民主法治社会，离不开以民为本、对民负责、为民服务为己任，权力和责任并举的全新问责文化。塑造为执政为民的新型行政问责文化，不但有助于提高国家公职人员的责任感和自律意识，提高全民的责任意识和问责意识，也有助于管理和监督党政领导，更有利于转变问责理念。为民负责的行政问责文化还具有对于法律责任的补位功能，必然是现代行政文化发展前进的方向，无疑是一种先进的文化。

　　结语

　　综上所述，官员问责制是改革开放后我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施，也是我国政府加强政治文明建设的重要内容，对屮国民主政治的发展有着重要的作用。但就目前中国的行政问责制的发展来看，行政问责在我国目前还处于萌芽阶段，与发达国家的问责存在一定的差距，存在一些缺陷与不足是可以理解的。完善行政问责制必须针对我国的现有国情因地制宜，从目前亟待解决的问题入手，从实践取得的经验和理论成果中借鉴完善，加快建立健全行政问责制的建设，让社会公众参与到问责中去，运用科学合理的方法，探索行政问责的规律，规范行政问责的实施程序，减少由此带来的社会矛盾与冲突，为我国行政问责的发展提供有力的保障和正确的前进方向。还需要我们在借鉴国外成熟的行政问责经验的前提下，找出差距、努力完善，使行政问责成为一种“良制”。

　　[参考文献]

　　[1] 马新民.行政问责存在的问题及对策[J].宿州教育学院学报，2013.（1）：11-13.

　　[2] 林鹏.地方政府行政问责制的现实困境与路径分析[D]. 郑州大学，2012.

　　[3] 崔文华.淄博市行政问责的现状与对策[J].经济与社会发展，2010.（12）：87-89.

　　（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）