吴小婷

　　摘要：当今评价一个政府的治理能力，不单只关注该政府在日常社会生活正常状态下的表现，更注重其在社会非正常状态下的反应能力，即政府的危机管理水平。强化政府的危机管理能力，对保障国家安全、维护社会安定、促进经济发展等方面具有十分重要的现实意义。全球范围内已进入一个危机频发且破坏升级的严峻时期，我国政府的危机管理能力虽在不断提升，但依旧存在明显的不足和缺陷。面对危机，如何建立一个综合的危机管理体系，提升政府应对危机的管理能力，是目前我国政府危机管理的最大挑战。

　　本文以“3.01”暴力恐怖事件为切入点，对我国的政府公共危机管理进行论述，主要包含现状的分析和存在的缺陷两方面。并针对上述缺陷的分析，从政府、媒体和社会公众三个维度提出了有效的公共危机管理的完善路径，希望为政府的公共危机管理实践提供有益借鉴。

　　关键词：公共危机；政府危机管理；现状；缺陷；路径选择

　　第1章 透视“3.01”暴恐事件中政府危机管理现状

　　公共危机是指在内外部高度不确定的变化因素作用下，对社会的共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。其所指的对象包含一定区域的所有公民，往往容易引起社会恐慌，具有超强的破坏性。在一定意义上政府所作出的任何消除公共危机产生和发展风险的行为均属于政府危机管理。

　　有效的危机管理机制，能够将损失减少到最低程度。在我国政府应对“3.01”暴恐事件的过程中，向社会公众展现了其危机管理的优质一面。

　　1.1 第一时间建立危机管理核心机构

　　危机管理需要专门的知识和能力，我们需要建立专门的危机管理核心机构，赋予其专门的权利并提供充足的资源。在“3.01”恐怖案件发生后，中共中央高度重视并第一时间作出重要指示，一方面要求政法机关迅速侦破案件，另一方面委派相关人员进入一线，形成危机管理核心机构，加速了危机的化解。

　　1.2 利用媒体进行舆情控制

　　通常情况下，任何危机的发生都会使公众产生种种猜测和怀疑，因此，危机的处理部门要想取得公众的信任，必须采取真诚坦率的态度，设立公开、迅速、统一的信息发布方式。“3.01”暴恐事件发生后，网络上出现诸多流言

　　，包括“多地发生恐怖袭击”、“昆明医院先收钱再收治伤者”等。在传播网络谣言事件中，共计45人处以行政拘留处罚。面对谣言，有关部门必须立即认真对待，有效利用媒体资源，避免引起舆论恐慌。

　　1.3 调动资源提供后勤保障

　　面对突如其来的影响公众安全的大灾难，充足的人力、物力和财力是不可或缺的重要后盾。“3.01”暴恐事件发生后，云南省急救中心在接到呼救电话后立即指挥调度救护车辆和医护人员。 3月2日，国家卫生计生委调派医疗专家赴昆明指导当地开展伤员救治，国家、省、市医疗机构直接参与伤员救治的医护人员达1916名，昆明市承诺将承担所有伤者的医疗救治费用和家属陪护费用。能够如此快速安置伤者及其后续工作，和强大的后勤保障不可分割。

　　1.4 迅速投入恢复和重建工作

　　我国学者张成福认为，危机恢复短期内的核心任务是恢复和重建。灾后政府迅速组织了灾后恢复和重建，原本应于昆明站停靠的列车被暂时安排到其他站点临时停靠，1日晚23时起，车站秩序陆续恢复，并有武警持枪驻守巡逻；其它地区机场亦提升了安防等级；中国红十字会调遣心理救援队为受害者家属和受惊吓的群众进行心理疏导和知识传播。由点及面的防护和及时的人文关怀都是危机治理后期必不可少的工作。

　　面对危机，政府和社会都不可以退缩，需要严正以待、积极应对。然而我国现有的政府危机管理机制主要依赖各级政府现有的行政设置，而且缺乏有效的绩效考核体系。为提高政府在重大突发危机事件中的管理能力，我国亟待进行现代政府危机管理机制的建设。

　　第2章我国政府危机管理存在的问题

　　从古至今，尽管各级政府已经过无数次各类危机的考验，积累了一些经验与办法，但以往政府在处理这些危机时，往往是临时组织一个班子，没有上升到公共危机管理的高度。虽能够解决一时问题，但处理危机的成本高，效率效果欠佳。总之，我国应对各种危机暴露出诸多问题，“3.01”事件主要折射出以下五个方面：

　　2.1 缺乏危机战略管理体系

　　“3.01”暴恐事件的发生是偶然的，但是加之人为因素的干扰，其发生也是必然的。民族关系问题一直是我国持续关注的问题，也是最棘手的问题之一。三股势力（民族分裂势力、暴力恐怖势力、宗教极端势力）试图影响我国边疆的稳定，新疆一直以来就是反恐战线的最前沿。面对一直潜伏的危险状态，政府未将危机管理纳入社会和组织的常态管理，在国民经济和社会发展规划中缺乏预防各种危机的战略政策，这不但助长了敌对势力的嚣张气焰，也会贻误公共危机的最佳处理时间。

　　2.2危机管理的法律、法规体系不完整

　　虽然我国2011年发布了《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》，对从事恐怖活动的细节进行法律解释，但公共应急法制还远不健全。主要存在两方面问题：一是现行公共危机管理法制尚不健全，宪法和有关法律未就緊急状态作出明确的实体规定和程序规定；二是法制执行不到位，主要表现为有法不依、执法不严、违法不究、难获救济等。

　　2.3突发事件应急体制和机制不健全

　　主要表现在：首先，在预警机制上，很难做到对危机事件详细的预警分析，对危机事件的处理和救治往往均为被动反应。其次，没有建立统一的突发事件应急综合管理协调机制。由于体制中的条块分割，地区主义或形式主义严重。最后，缺乏科学有效的绩效评估系统。我国以往的行政活动过多地强调了经济目标，行政管理的公共性职能弱化。

　　2.4缺乏针对危机的培训和演练

　　暴徒的罪恶行径必然受到社会各界的强烈谴责，但对此次事件，当地政府乃至中央政府同样有不可推卸的责任。昆明火车站内外所配备的执勤治安警力严重不足，且警员的专业素质不高。正是基于没有正式的武力压制，暴徒们的恐怖袭击过程持续了近12分钟，致使出现29名无辜群众惨死和140多人受伤的严重后果。目前在大多数公共场所的治安警察和保安形同虚设，没有足够的能力和专业素质有效解决现场治安问题。

　　2.5 缺乏有效的国际合作机制

　　在全球化、信息化时代，恐怖分子呈现出全球布局、利用高技术通信平台可以做到实时遥相呼应的新特点。“3.01”暴恐事件不仅关乎我国边疆的稳定、社会的和谐，也是世界和平与发展路程中的障碍。目前，我国在对待暴力恐怖事件等方面尚没有明确的国际沟通机制，以至在防治危机过程中，不能有效利用国际力量，寻求国际的有效资源和帮助。

　　第3章加强政府危机管理的对策

　　公共危机已成为现代政府管理面临的常态环境，能否迅速有效地在危难中寻找契机、谋求更大的发展已成为检验政府执政能力的试金石。面对严峻的反恐形势，应切实加强政府部门与社会各界的相互配合，根据中国暴恐案件的具体特点，及时采取应对措施。

　　3.1加强政府危机管理的研究

　　一直以来，我国始终缺少一个统一化、规范化、常设的危机管理机构，又缺乏应急运作规则和专业技术人员，“重危机处理，轻危机管理”屡见不鲜。为此，我国政府必需重视危机管理的研究，增加相关投入、总结以往经验、借鉴和学习先进国家危机管理的优秀成果，实现从理论总结到实践操作的跨步。

　　3.2建立危机预警与管理机制

　　建立危机管理机制的首要任务是依法组建一个具有足够权力且有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的中枢指挥系统，这是整个危机管理体制的灵魂。“9.11”事件后，我国在中央一级建立了反恐怖协调机制，公安部于2004年成立了反恐怖局，负责研究、指导、协调、推动反恐怖工作，并在各省、市、自治区及一些重要城市建立了相应的协调机制。

　　3.3健全法律法规体系

　　尽管我国已经制定了类似《国防法》、《防洪法》等应对危机事件的法律法规，但这些法律大多都是单一的，只适用于某一种紧急状态。因此，为更有效的应对突发危机，我国危机管理法制建设的重点应是统一公共危机的相关法律制度，并在此基础上建立一个多维的应急法制体系，从而最大程度克服危机的负面影响。

　　3.4强化行政人员的责任意识和专业素质

　　对普通行政人员而言，他们是最有可能直接面对危机现场的群体。为了避免再次发生类似“3.01”的惨痛后果，加强行政人员特别是基层执行人员专业素质培养和良好职业习惯的养成势在必行。同时还应完善各层级的责任问责制，因为对危机影响的评估是恢复和重建工作的前提和基础。同时责任问责制还能督促政府人员真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。还应加强反恐演习，提升政府整体应对恐怖袭击的实战能力。

　　3.5加速新疆等西部地区的经济建设

　　在新疆地区或是其他相关地区不断发生暴力袭击事件之际，政府应一方面展开严打，另一方面也应采取建造新城镇等措施，力图促进新疆的经济增长和就业机会的增加。通过城市化来解决新疆欠发达地区存在的贫困、失业以及贫富不均的问题，从而努力化减社会矛盾，谋求地区内部以及地区间的稳定与和谐关系。

　　3.6加强国际合作，借鉴外国经验

　　恐怖主义活动往往具有国际性的特点，加强国际合作是有效打击和遏制恐怖主义的必要手段。正如2002年《中国的国防白皮书》所指提出的，“恐怖主义、跨国犯罪、环境恶化、毒品等非传统安全问题日趋突出，尤其是恐怖主义已对国际和地区安全构成现实威胁，中国应该积极参与国际反恐怖主义合作”。对此，要建立以联合国为核心，依托地区、次地区和国家机构的全球体系，来应对恐怖主义这一全球威胁。

　　当然，公共危机的化解不能仅靠政府单方面的力量迅速有效实现，还要依靠媒体、公众等社会力量添砖加瓦。

　　实践证明，作为推动社会进步的力量，媒体不应该、也不可能被排斥在危机管理之外，政府必须应对媒体积极利用、加强引导、科学管理。在此，媒体也应积极配合政府科学合理的工作，坚持正确的舆论导向、充分发挥上情下达和下情上达的桥梁作用。同时，公众参与是政府危机管理中提供公共安全、预防危机发生、减轻危机危害、维护国家和社会公共利益的内在保证。一个现代社会，不仅要讲个人的权利，也要有公民对公共利益的责任。面对危机，在呼吁民众响应政府号召参与救难的同时，帮助公众树立国家与民族的观念，养成尊重权威、甘于奉献的公共意识，共度时艰。

　　结论

　　危机在人类进步的历史中扮演着不可替代的功能，它在带来破坏的同时也不断推动着人类历史的发展，政府公共危机管理的水平也是衡量一个政府管理水平和执政能力的一个重要指标。事实证明，我国的政府危机管理还有待进一步完善和提高。建立政府危機管理机制，协调政府与媒体、政府与公众之间的关系，了解、利用和调动一切可利用的资源，这些都能为迅速平复公共危机作出贡献。

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