范仲淹和韓琦两人都是北宋庆历新政的革新派领袖。庆历三年（1043年），35岁的韩琦与54岁的范仲淹同日被任命为枢密副使。因西夏前线军务繁重，二人怕同时离开发生意外，希望一人在朝中，一人在前线。韩琦主动向仁宗请求外放。仁宗思考再三，任命韩琦为陕西宣抚使，范仲淹则留在京城，之后出任参知政事，主持新政大业。
九月，新政开始轰轰烈烈地推行。不久，朝廷接到陕西四路军主帅郑戬的奏报，申请在水洛地区修筑城寨。范仲淹同意。申报仁宗，仁宗同意。
然而，谁都没有想到，修建水洛城这件事，竟然会成为革新派分裂的开始。
新城地位
水洛处于宋军西线重镇渭州（今甘肃平凉）和秦州（今甘肃天水）之间的交通要道上，其南是宋朝疆土，其北则是西夏国境。西夏军队要想攻取秦州，进而打凤翔（今陕西）、宝鸡和长安的主意，就必须取道水洛。
在宋夏交战的几年间，水洛地区在当地羌族魁首的带领下，收揽宋夏两国流民，聚集了数万户人家。寨内商贾工匠齐全，更有数万兵士护卫，俨然是一个独立王国。数年来，水洛一直在宋夏之间徘徊，既向宋朝纳贡，也对西夏低头。两国为避免不必要的麻烦，也把水洛当成双方的一个缓冲地带。可以说，谁占据水洛，谁就拥有了秦州攻防战的主动权。
早在庆历二年，范仲淹就上表，请求修筑水洛城：修筑水洛城，西夏军队就不敢贸然进犯；即便西夏军攻取水洛城，秦州兵马也可以驰援；西夏军若直取秦州，水洛城则可以截断其归路。并且，水洛城一旦修成，就打通了秦州和渭州的交通要道。此前宋军大西线的大败也就可以避免。
何况，秦州城内驻军不过两万七千人，正规军更不到万人，兵力寡弱；水洛地区则有数万百姓，番汉各族向来与西夏皇帝李元昊不和，有心归附宋朝。若派兵修筑水洛城，只要在其中驻守少量宋军，当地百姓会自觉帮助守城。一旦征兵，三五万番兵可以招之即来。这对于缓解秦州乃至整个西线的军事压力，都有极大的意义。
不过，庆历二年时，西线战事屡败，宋军无力攻取，只能采取守势。时任秦州知州的韩琦也上表反对，范仲淹的提案就被搁置了起来。
庆历三年，郑戬出任西线四路大军主帅不久，就收到一个好消息：其手下将领刘沪已秘密说服水洛地区的羌族魁首，当地魁首要求归附宋朝。郑戬大喜，一方面向朝廷报喜——外族来投，足证朝廷皇恩浩荡，泽及四夷；另一方面派出刘沪前往收编水洛部队。
刘沪在边境少数民族中威望很高。这次，他只带1000士兵前往受降。快到城下的时候，城内部落首领之间却发生了分歧。一些人以为，宋朝边将软弱，军队战斗力低下，西夏在战场上占据主动；而宋朝国力强大，对水洛城十数万人的归附就不会有足够的重视，归附西夏更能获得实惠。双方彼此争吵，以至于刀兵相见，最终，原先亲附宋朝的魁首命令水洛城所有部队快速集结，在城外将刘沪部队包围。半夜时分，数万步骑拿着火把冲到宋营，把刘沪的军队包围得水泄不通。夜色深沉，番兵不知道刘沪带了多少部队，不敢贸然进攻，只好等待天亮。
刘沪遭逢大变，镇定自若。下令全军迅速布防。敌军人数虽然数十倍于宋军，但刘沪带来的1000宋军都是征战多年的精锐士卒，尽管前后数百里都没有援兵，也不惧怕。天亮前，宋军开始吃饭。他们不但在敌军环视的情况下吃饭，而且吃得慢、吃得欢。番兵看到宋军毫无惧色，疑心宋军有大部队在后。一直等到中午，番兵焦躁不堪，首领只得下令进攻。数万人冲上前去，刘沪沉着应战，步兵、弓弩手前后配合，1000军马就把数万番兵杀得哭爹喊娘。水洛的几大首领也被擒获。
城中的几位首领之前看好西夏，就是觉得宋军无能，可与刘沪一战，感觉宋军勇武远在西夏之上。加上刘沪以礼相待、晓以利害，几位首领表态，从此决意归降，再不反叛。但他们提出一个要求：水洛一旦归附宋朝，必定惹怒西夏，若西夏发兵攻打，现在的水洛寨绝难守住。希望由大宋朝廷出钱，水洛寨出工，大家一起修筑水洛城。
就是在这样的情况下，郑戬于庆历三年的九月上表，恳请朝廷同意修筑水洛城。范仲淹大喜：如此良机，怎能错过！他即刻禀奏仁宗，仁宗也随即答应。
郑戬得到允许，当即命令刘沪代表大宋，率领人马，前往水洛城开工。
不同角度
庆历三年十二月，陕西宣抚使韩琦的奏章送到了中书省。在奏章中，他详细列举了多条不可修筑水洛城的理由。
他的分析有理有据。
首先，从客观形势来说，之前范仲淹、此时郑戬等人提议修筑水洛城，都会强调水洛城的特殊地理位置。若在数年前，这条理由确实充分。但在近年，宋军已经在仪州（今属山西晋中）黄石河附近打通了一条新通道，从渭州到秦州不再需要经过水洛城。并且从路途远近来比较，黄石河路更具优势。
韩琦还从根本上否定了范仲淹倡导的修筑城寨、逐步推进的战略构想：范仲淹、郑戬等人强调，得到水洛城，可以得到数万番兵，有夸大之嫌。即便有数万番兵，但若不在水洛城中驻守相当数量的宋军，如何保证水洛城为宋军所有、所用？陕西四路大军，每路大军总数多在七八万之间，可修建城寨分去许多兵力，主城（比如秦州、渭州）军队不过两万。若再分出数千到水洛城驻守，主城内兵马更少。而西夏李元吴每次出兵，动辄十万。一旦西夏进攻水洛城，其他城寨救不救？各城寨即便倾城营救，也不过五六千人。而一旦主城出动数万兵马驰援，又很可能像此前一样，遭遇西夏军主力。因此，若宋夏交战，一些城寨必然据城固守，不敢出城，枉费修筑城寨的人力财力。
况且，西线沿边地区已经修筑了不少城寨，因朝廷没有足够的军费，这些城寨都是由西线军向当地富户借款才勉强修建的。此时再修水洛城，还是方圆几十里的大工程，至少需要两年工夫，动用数百万贯银钱才能修成。在当下军费紧张的情况下，花巨资修水洛城，得不偿失。
其次，从主观意愿上来说，现任陕西四路军主帅郑戬、将领刘沪等人为何热衷修筑水洛城？原因很简单，这两年，宋夏在进行和议，马上就会达成正式的盟约，因而将近一年，两国无战事。没有了战场厮杀，那些热衷功名的人就找不到升官发财的机会。现在朝廷批准修筑城寨，一旦修筑完成，那就是军功一件，但凡参与的将官，都将得到不同封赏。这等将官心中，不顾朝廷大局，只有私利，实在可恶！
奏章送达中書省，诸位宰臣都一一阅过。范仲淹沉默不语。
韩琦陈诉的几条理由，貌似有理，却经不起推敲。比如黄石河路的开发，确实让渭州与秦州之间有了另一条通道。可是，黄石河路无险可守，一旦两国交战，如何保证黄石河路不被西夏军截断？而水洛城本身就有城池工事，只要稍加修葺，就可以发挥极大作用，所耗费的银钱远没有韩琦所说得那么巨大。
至于应对西夏的战略思想，范仲淹和韩琦一向不同。韩琦主战，范仲淹主守。正如韩琦所言，范仲淹设置城寨的方法确实难以对抗西夏军主力。但城寨一旦修成，犹如一颗钉子钉入边境地区，西夏军就不敢突进宋朝腹地。一旦西夏军分散，就容易被宋军各个击破。何况，韩琦主战，而之前宋军两次大败的主将都是韩琦的部下；可在范仲淹管辖的地界，虽然没有大的战功，却也没有遭遇失败，反倒因为修筑城寨，巩固了边防，发展了边疆生产。
不过，身为革新派同道，范仲淹怎能在皇帝面前公开驳斥韩琦呢？这种事情，范仲淹不忍做！
宰相环视众人，问，谁把这份奏章交给皇上？众人都不说话。最后还是枢密使站了起来。
仁宗看过奏章之后，看看枢密使，问他对此事有何看法。
枢密使只说了一句：“当初郑戬在请求修筑水洛城时，曾特别请求不必询问韩琦意见，陛下同意了。”仁宗想起来了。
郑戬和韩琦的关系比较微妙。
郑戬比韩琦年长16岁，数年前就已经担任枢密副使，但因受到当时的宰相的排挤，被外放到杭州，后因政绩突出，逐渐升迁，在陕西担任一路军大帅，和韩琦职务相当。庆历三年，韩琦奉诏回京，出任枢密副使，官阶在郑戬之上。在韩琦等人离开后，朝廷为了西线的安全，任命老臣郑戬出任四路军都部属，成为宋朝西线军主帅。可到了七八月间，韩琦离开京城，以宣抚使的身份返回陕西。于是，宋朝西疆就出现了两个一把手。
郑戬和范仲淹、韩琦等革新派没有什么交情，做事公事公办。而韩琦到陕西后，就以“镇压流民作乱”为名，调集西北精锐部队，在军事指挥权上和郑戬发生冲突。之后，韩琦挑选出一些能臣干吏分赴各个州县，主持发放粮食赈济灾民的工作，还对陕西西路文官武将进行考核，罢免庸碌将官，前后淘汰的军中老弱超过万人，在人事任免权上与郑戬叫板。这些事情，韩琦有的和郑戬做了商量，有的却是独断专行。一些韩琦眼中的庸碌官员，在郑戬心中很可能是得力助手。两人因为权力的交叉，关系越来越紧张。
于是，在修筑水洛城的奏章中，郑戬特别提出，不必问韩琦意见。韩琦听闻，对郑戬的提议唱反调也在情理之中。
明白了这些，仁宗下诏，暂停水洛城修筑事宜。刘沪等人限期撤离水洛城。
忠奸难辨
庆历四年春，仁宗的诏令到达陕西。
仁宗的本意是希望郑戬和韩琦不要因修城而内斗。水洛城固然重要，可边境主将之间的融洽更加重要。一旦边将失和，必定引来一连串事变。日后若发现水洛城真的很重要，再修筑不迟。
可水洛军民听到这道旨意，都感到万分失望，数万百姓抱头痛哭。水洛已经归顺大宋，可宋朝皇帝却拒绝修筑水洛城，一旦西夏大军前来攻打，水洛城如何自保？明摆着是把水洛城十多万百姓当成垃圾给抛弃了！城中大小头领数十人找到宋军代表刘沪，要求刘沪给个说法。
刘沪心中也很恼火，可在新归附的水洛城军民面前还要做出一副镇定的样子，好言安抚。他表态，自己要即刻启程，前去求见主帅郑戬，相信郑大帅会给大家做主。于是，刘沪带着十多万水洛城百姓的期望，上马出城。
郑戬见到刘沪，很是感慨。他告诉刘沪，罢修水洛城是韩琦的意思，自己依然和以前一样，想要修筑水洛城。可眼下皇帝有命，大家也无可奈何啊……
刘沪不忍心放弃。于是两人苦思冥想，终于想出一个法子——抢修水洛城。韩琦反对的理由，不是修筑水洛城至少要耗费两年、钱财数百万贯吗？他刘沪不再向朝廷索要一分钱，争取数月之间筑好全新的水洛城寨！韩琦不是说在水洛城驻军会削弱主城军力吗？他刘沪就率领本部1000人驻守水洛城！
刘沪慷慨激昂，声泪俱下。郑戬也被感动，当场表态，自己支持刘沪抢修，并且派手下的著作佐郎率军增援，加快筑城速度。若皇帝怪罪，两人一同承担。
刘沪返回，向水洛城百姓传达了抢修城池的意思。百姓们即刻行动起来。
就在庆历四年初，仁宗连续下了两道诏令：以陕西民乱已经平定为由，将枢密副使、陕西宣抚使韩琦调回京城，二月，听取欧阳修等人意见，撤除陕西西路军都部属职务，四路军直接受朝廷管辖，主帅郑戬调任为永兴军（治所在今西安，辖今陕甘各一部、豫西一小部）大帅。
韩琦虽然离开了，可水洛城所在的直接领导渭州大帅乃是韩琦密友、同为革新派骨干的尹洙。尹洙昔日与范仲淹等人并称“四贤”，共同主张新政，可在修筑水洛城问题上，尹洙更认同韩琦的看法。虽然彼此私交不错，但在原则问题上，尹洙绝不会退让。
既然皇帝已经下诏停止修城，刘沪强行修筑就是抗命不遵。尹洙传令让刘沪停止修筑，刘沪不听。尹洙另派官员前往水洛城任职，却被当地军民驱逐。尹洙大怒，招来部将狄青，要求狄青带兵前往水洛城执行皇命，将抗旨不遵的刘沪抓捕归案，将筑城的宋军全部撤回。
狄青率领一小队骑兵到达水洛城，当众宣读了大帅尹洙的命令，军士就要逮捕刘沪。不料围观的数万百姓纷纷冲上前来，阻拦官军抓人。狄青脾气火爆，治军严厉，最不能接受抗命的士兵。他下令，谁敢阻碍执行命令，视同谋反，一律处死！水洛城的宋军都是刘沪带了数年的嫡系部队，向来只听刘沪的命令，狄青虽然在西线战场上威名赫赫，可他能像刘沪一样，以1000军马对阵数万番兵吗？水洛城的百姓更不答应了。他们都明白，刘沪一旦被抓走，水洛城修筑必定遥遥无期，一旦西夏侵犯，城中所有人的性命都将不保。
狄青的部下用刀剑指着刘沪等人，数万水洛城百姓拿着各式工具包围了狄青等人。双方对峙许久。不知道是谁推搡了一下，有百姓的锄头就砸在狄青部下的脑袋上，顿时鲜血直流。狄青立刻下令动手。十多位百姓死在刀下。围观的刘沪部下热血沸腾，全都抄起刀枪要杀掉狄青，眼看水洛城就要变成一片血海。
还是刘沪冷静，几番呼喝，终于劝得部下放下刀剑。他又走到狄青面前跪下，答应接受逮捕，同时劝慰百姓，请他们耐心等待，朝廷一定会给大家一个满意的答复。
于是，狄青在水洛城百姓一片怒骂声中，带着刘沪及著作佐郎离开。之后，水洛百姓惊恐不安，他们抢劫库藏，杀伤官吏，形成了暴乱。
很快，尹洙上表仁宗，宣称刘沪发动暴动、对抗朝廷，恳请将刘沪及著作佐郎当众处斩。在尹洙看来，自己与狄青是刘沪上级，而刘沪多次拒绝执行自己的命令，影响极为恶劣。若不杀刘沪他们二将，军队就没法带！
而郑戬在到达永兴军之后，也连番上书，说水洛城已经修筑大半，眼看就要完工，一旦中途停止，不但在财力上造成巨大浪费，而且会激起当地民变。郑戬恳请朝廷，允许把水洛城修筑完成。
仁宗接到奏报很是吃惊，没想到水洛城事件演变得如此快。他即刻派出专员前往陕西，组成以陕西都转运使为首的调查小组，对水洛城是否值得修筑以及刘沪、狄青等人行为是否正确做出裁决。
三月，调查小组到达水洛城，接管被狄青抓捕的刘沪和著作佐郎，陕西都转运使则亲自到水洛城了解情况。
曲直难分
郑戬是陕西四路（省）军都部属，即四大军区总司令；韩琦是枢密副使兼陕西宣抚使，相当于国防部副部长兼平定叛乱特派员；陕西都转运使相当于陕西四路最高行政长官。三人的地位相当，而陕西都转运使程戡和范仲淹几乎没有交集，对韩琦也没有什么好恶，最适合前来仲裁。
他带人到达水洛城，亲身感受到了十数万百姓对修筑水洛城热切期盼，感受到了刘沪在当地百姓中的崇高威望，百姓们纷纷请愿，愿出牛羊壮丁来帮助修城。他也感受到了水洛城军民对尹洙、狄青等反对修城者的厌恶——只要宋朝停止修筑水洛城，只要宋朝杀掉刘沪和著作佐郎二将，水洛城必定叛宋归夏。
因此，陕西都转运使提出，应当放出刘沪他们二将，继续完成水洛城修筑工作。而当时水洛城各处工事已基本完成，只剩一些地方的女墙没有修好。也就是说，一两个月内，一个全新的、不需要宋朝拨款的水洛城就可以成为大宋西疆的重要屏障。
奏报传到朝廷，仁宗即刻下诏，释放刘沪和著作佐郎，继续水洛城修筑工程。
消息传开，水洛城百姓一片欢呼。当刘沪重返水洛城时，全城百姓出城迎接，场面十分感人。
因为刘沪被拘捕并接受审查，修筑工作前后耽误了将近一个月的时间。刘沪一回来，立刻开工，终于在六月份，以不足半年的速度修成了水洛城。
可是，随着水洛城的竣工，韩琦、尹洙等人和郑戬、刘沪等人的争执不但没有结束，反而有扩大的趋势。
当初，尹洙虽然勉强释放了刘沪，但依然把刘沪当成罪犯严加管束，毕竟朝廷只是允许他返回修城，并没有赦免他违抗皇命、不从军令的大罪。韩琦也多番上书，提出即便朝廷答应修筑水洛城，也照样应该追究刘沪轻视上级、对抗朝廷的大罪，否则，边关大将威信何在？何况在陕西四路当中，泾原路最为重要，西夏军几次侵扰都从渭州进兵。正因如此，朝廷才委派尹洙、狄青二人驻守。可如今有人触犯军令却得不到惩处，反倒有人提出要追究狄青、尹洙的罪过。如此一来，完全是本末倒置、黑白颠倒！
尹洙作为当事人，态度更加激切，竟然上表朝廷，要求将幕后操纵水洛城修筑、指使刘沪对抗朝廷的郑戬抓捕下狱。
郑戬也针锋相对，指责韩琦、尹洙阻碍水洛城修筑，完全是私心作怪；说尹洙派狄青前往抓捕刘沪，若非刘沪主动配合，水洛城必反，如此一来，必定影响整个西线局势；还说尹洙、狄青为求个人威权，罔顾朝廷安危，迫害有功将士，罪行深重，恳请朝廷予以惩处。
双方的奏章如雪片一般飞到中书省，飞到仁宗的案头。仁宗眉头紧锁。
仁宗招来宰执，共同商议处置方案。众人都把目光看向范仲淹。大家都明白，仁宗一心主张革新，若不是革新派老大范仲淹支持修筑水洛城，仁宗肯定一边倒地力挺另一位革新派主将韩琦。可现在范仲淹和韩琦出现了分歧，手心是肉，手掌也是肉，仁宗难以取合。
仁宗首先表态，既然水洛城已经修筑完成，再来讨论是否应该修筑，已经没有任何意义。
一句话给双方争执定下了调子，范仲淹立刻赞同仁宗的意见。确实，韩琦、郑戬此时还在为是否应该筑城而争吵不休，已经有些跑题。可是，对于韩琦和郑戬个人来说，讨论这个问题非常有必要：若不该修筑水洛城，那之后韩琦、尹洙、狄青等人的种种言行就有了合法的依据；反之，郑戬、刘沪等人就有理。可眼下，水洛城已经修筑完成，已经成为宋朝边关要塞，绝对不容失却。从大宋全局来说，继续讨论这个问题完全沒有意义。
范仲淹几番思量之后，说出了自己的意见：现在韩琦、尹洙要求治刘沪二将的罪，可是，二将筑城并非是私自营造，而是在得到郑戬的将令后办的公差。当然，在朝廷明诏停止修筑之后，他们确有抗命不遵的现象。不过，个人估计，刘沪之所以如此，是因为水洛城本是他刘沪一番拼杀之后取得，并且得到了水洛城百姓的拥戴。刘沪担心筑城停止之后，上级尹洙会追究罪责，于是以死相抗，就是希望在城池修成之后，朝廷能够念及筑城之功，赦免前罪。况且，刘沪本是西北名将，立有大功，朝廷应该爱惜。若狄青等人真的将刘沪杀害，恐怕边关将作都会怨恨狄青冷酷，怨恨朝廷无情。当年，西汉陈汤曾违背诏令攻打外虏，西晋王叡也曾违背上级命令攻打吴国，两人最后都将功折罪，封侯拜将——恳请朝廷也能够让刘沪等人戴罪立功。如此一来，既可以让韩琦、尹洙、狄青免遭将士怨恨，也可以维护皇权威严，严明军纪。
范仲淹的意思就是，韩琦、尹洙的要求太过了，刘沪二人有罪，但不能杀，略加惩处就可以了。
欧阳修也补充：可以派遣狄青前往传达诏令，由狄青亲口告诉刘沪，你违背将令，本犯死罪，但因为筑城有功，特加赦免。此后就责成刘沪负责守卫水洛城。同时，朝廷应转告狄青，水洛城既然已经修成，狄青就必须一力保全。如此一来，水洛城之利可得到利用，朝廷对边民的恩信不失，边关主事者（刘沪等人）不至心寒，一路统帅（狄青、狄青）威信保全，各个方面都可以满意。
仁宗听从，下诏如是办理。
可是，圣旨颁布之后，韩琦、尹洙竟然不从，三番四次上表抗议，刘沪和尹洙的关系也依然很紧张。仁宗只得将尹洙从渭州任上调走，远离陕西。泾原路安抚经略使大任一开始由狄青接任，可谏官立刻上书，说泾原乃边防重地，连范仲淹都不敢独任，狄青本是一匹夫，怎可担任此重职？仁宗无奈，将狄青另外调职。
仁宗最擅长各打五十大板，尹洙、狄青已经接受惩罚，刘沪二将自然不能例外：刘沪被降级为从八品东头供奉官；著作佐郎没有明显对抗情节，罚铜八斤了事。
事情还没有结束。
到了庆历五年三月，范仲淹和另一位革新派主将已经因故请辞，离开朝廷。这时，也许是觉得当初受到了不公正的待遇，之前郑戬手下的那位著作佐郎却请求朝廷再度展开对水洛城问题的调查。宰臣晏殊等人也力主严查，朝堂上的舆论对枢密副使韩琦十分不利。韩琦内心不安，主动请求离开京城，外放地方。韩琦是庆历新政三大主将中的最后一位，他的离开，标志着庆历新政的彻底失败。
编辑/葡萄
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