关键词：《农业协议》；湖南；农业补贴
涉及农业内容的国际贸易协议中其中最为重要的是WTO的《农业协定》， 1995年生效的《农业协定》中规定的农业补贴制度在我国具有适用效力，它也成为影响我国农业补贴立法的重要依据。在2008年，美国指控中国政府向中国企业提供了出口补贴，违反中国入世时承诺的放弃使用任何形式的出口补贴，这就是DS387案。其指控中包括中国的广东、福建、山东等10多个省市制定的“中国世界名牌计划”、“中国出口品牌项目”相关的政策措施属出口补贴。这正是由于地方对WTO规则吸收和利用不充分造成的。因此，需要加强地方对国际贸易规則学习和掌握的意识，尽量保证地方农业补贴政策与中央保持一致，符合我国承担范围之内的国际贸易规则义务。
一、WTO《农业协议》农业国内支持政策的内容
WTO框架下的农业补贴包括国内支持和出口补贴两部分。但我国在入世时已承诺放弃出口补贴，因此，我国的农业补贴主要是指国内支持。农业国内支持政策既包括对农业生产者的支持，有价格支持和直接补贴两类；也包括政府一般服务支持，如科研、技术推广、粮食安全储备、基础设施建设和资源环境保护等改善农业的基本生产条件的。据WTO《农业协议》相关规定，农业补贴政策分为“绿箱”政策和“黄箱”政策，“绿箱”政策是指由公共资金资助的政府计划提供，费用不由消费者产生，不会造成贸易扭曲或扭曲极微小，也不属于对生产者提供的价格支持的补贴措施。该类补贴是绿色补贴，可免除削减义务。《农业协议》附件2列举了一系列的绿箱政策清单，包括一般服务、用于粮食安全目的的公共储备、粮食援助补贴、对生产者的直接支付、不挂钩的收入支付、收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济支付、结构调整援助、环境计划、区域援助计划。①其中一般服务是指有公共资金所提供的政府一般性服务包括农业科研（包括一般研究、与环境项目有关的研究和特定农产品研究）、农作物病虫害控制（包括预报制度、检疫和抗灾行动）、农业推广和咨询服务（包括对生产者和加工者提供技术、资料和研究成果）、培训服务、检验服务（包括一般性检验和基于卫生、安全、分类或标准化而进行的特定农产品检验）、农产品市场营销和促销服务、农业基础设施建设（包括电网、道路、其他运输工具、市场、港口、供水、防水、排水及环保项目的建设等）、其他一般性服务。《农业协议》附件2虽然列举了一系列“绿箱”政策清单，但亦规定，“绿箱”政策并不限于清单内容。“黄箱”政策是指政府对农产品的直接价格干预和补贴，妨碍农产品自由贸易的政策措施，是可以产生贸易扭曲的农业补贴政策。除了绿箱政策以外其他国内支持政策都属于黄箱政策，包括价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子、肥料、灌溉等投入补贴、某些有补贴的贷款计划。②
二、湖南省农业补贴政策的演变特点
第一，农业补贴总额与补贴种类有所增加，但农业补贴在公共财政支出中所占比重却没有提高。
根据资料，2011年，全省公共财政农林水事务支出完成389.9亿元，2012年全省公共财政农林水事务支出447.7亿元，2013年全省公共财政农林水支出516.6亿元，2014年公共财政农林水支出557.6亿元， 2016年公共财政农林水支出729.8亿元，2017年公共财政农林水支出782.4亿元， 2018年公共财政农林水支出897亿元。③从财政支出可以看出，湖南农业财政支出每年都在增加。同时也在不断增加新的补贴项目，如 “财银保”、“扶贫财银保”、休耕补贴等补贴政策。湖南农业补贴总数额虽在上升，但农林水支出占全省一般公共预算支出总金额比例基本没有变化，自2011年至2017年一直为11%。2014年、2016年、2017年、2018年湖南省公共预算支出总金额增长比例分别为7.1%、10.7%、8.4%、8.9%，而农林水支出总金额增长比例2014年、2016年、2017年、2018年分别为3.8%、6.9%、7.2%、14.6%。除2018年，自2104年以来，农林水支出总金额增长比例明显比全省一般公共预算支出总金额增长比例低。
第二，紧随国家农业政策变化，“黄箱”补贴政策不断消减，向“绿箱”补贴政策转化，“绿箱” 补贴政策逐渐增加，不断与国际农业补贴规则接轨。
湖南实施的农业补贴政策中，从分类来看，其中稻米和小麦等粮食最低收购价、能繁母猪饲养补贴、运费补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等补贴政策属于“黄箱”政策。而种粮直补、畜牧业良种补贴、临时收储（棉除外）、农业保险和环境政策等属于“绿箱”政策。湖南紧随国家农业政策变化，将“黄箱”补贴政策不断向“绿箱”补贴政策转化。如2015以来，湖南依据国家农业政策，实行农业“三项补贴”改革，将种粮农民直接补贴、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持保护补贴，主要用于耕地地力保护和粮食生产适度规模经营两个方面。
持续推进病险水库治理、河流治理项目、山塘清淤工程，休耕补贴等"绿箱”支持下生态环保建设补助措施。从2014年试点开始进行政府一般性服务的重要内容之一的农民培训，培育新型职业农民，这属于“绿箱政策”。
第三，湖南农业补贴政策，最大限度地在国际贸易规则允许的范围内，促进湖南农业现代化发展。
农业现代化是指从传统农业模式向现代农业转化的过程和手段。从特征上来说，农业现代化就是农业的机械化、科学化、产业化、信息化、发展可持续化。对农业基础设施、农业生态环境、信息化等补贴力度逐渐增加，有利于农业现代化发展。如从2016年开始的休耕政策提高了耕地质量，有利于湖南农业可持续发展目标的实现。再如农机购置补贴和农机报废更新补贴政策的实施在一定程度上提高了湖南农业机械化水平，农业机械化是高效农业的重要条件，农业机械化程度不仅有利于农业生产效率和农业产量的提高，还有利于农业生产经营规模的扩大，同时还能减少劳动力的投入，节约劳动力，这在农村劳动力日益减少的情况下尤为重要。
三、在WTO《农业协议》框架下湖南农业补贴政策的优化方向
从湖南的发展来看，推动湖南农业现代化发展，优化湖南农业补贴政策，与“绿箱”政策密切相关，因此需要进一步加大“绿箱”补贴政策，将“黄箱”补贴持政策转化为“绿箱”补贴政策。随着湖南经济的渐强，湖南有经济能力投入更多补贴在农业现代化发展上，巧妙利用“绿箱”政策，加大对农业的支持力度，促进湖南农业的大力发展。
第一，加大对改善农业生产条件的补贴力度。
农业生产条件涉及极广，农业科研、农业推广服務、检验服务、农业基础设施、农业金融、保险等农业社会化服务体系等等都属其中。
应进一步增加湖南农业生产基础设施补贴，通过农业补贴政策引导健全农业社会化服务体系，引导社会资金流向农业。
第二，加大农业生态环境补贴力度，促进农业走可持续发展。
环境是农业可持续发展的重要基础条件，也是农业生态化发展的基础条件。湖南环境问题颇为严重，耕地受重金属污染严重，不利于湖南农业的生态发展，保护环境是我省农业自身发展的内在需求。此外，越来越多的国家设置环境壁垒，因此，增强湖南农产品的国际竞争力也必须重视保护环境。
所以，完善湖南农业补贴政策就应该加大农业生态环境补贴力度。如在治理重金属污染问题上，扩大休耕补贴的范围和力度，提高休耕补贴金额。设置奖励型补贴，奖励有利于环境保护的农业生产。
第三，在国家政策范围内，适当增加农业生产者退休和转业补贴等。
农作物规模化生产有利于提高农业生产效率，带动农业机械化的发展，节约劳动力资源，提高农业生产者在农产品贸易中的竞争力。但在湖南，耕地和其他农业用地的承包经营权分散在农民手中，农民拥有承包经营权的耕地和其他农业用地的人均面积较少，单个农民或家庭难以就自身拥有承包经营权的耕地和其他农业用地面积进行规模化生产，进行农作物规模化生产离不开土地承包经营权的流转。但农耕地是事关农民基本权益的生产要素，既事关其重要收入来源，又是其劳动依托之源。故农民一般不愿流转土地承包经营权。建立农业生产者退休和转业补贴制度会减轻农民土地承包经营权流转的诸多顾虑。但目前，农业生产者退休和转业补贴基本为空白状态，这不利于土地承包经营权的流转。因此，在国家政策范围内，适当增加农业生产者退休和转业补贴，将推动耕地承包经营权的流转，推动农作物生产规模化发展。
参考文献：
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[8] 涂正革，甘天琦，王昆.基于绿色发展视角的农业补贴政策效率损失的探究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2019（3）
作者简介：
马红果，1978，女，湖南湘潭人，硕士，讲师。研究方向：湖南农业
基金项目：湖南省哲学社会科学基金项目13YBA057《国际贸易规则下湖南农业现代化发展研究》研究成果。
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