一、小产权房的概念
小产权房是指在农村集体土地上,由享有该土地所有权的乡镇府或村委会单独开发或联合房地产开发企业联合开发建设,未缴纳土地出让金等费用,并有乡镇府或村委会制作房屋权属证书的房屋,亦称乡产权房.乡产权房的法律属性目前尚存在较大争议,官方认为乡产权房并不属于符合法律构成要件的产权房,学术界也普遍认为其"并不是一个政策或法律概念,而是相对于乡镇商品房产权的一种大众说法".二、学界关于小产权房的观点
小产权房问题的核心在于小产权房的交易,法律不允许集体土地使用权随着房屋所有权的转移而转移.即房屋的交易合法,土地的交易却是违法的,以致形成了产权不完整的小产权房.对于这个问题,学界有两种不同的观点.有学者认为法律应该赋予小产权房完整的产权:北京理工大学经济学教授胡星斗强调,小产权房的合法化关系到中国现代化的发展战略,号召解放思想、打破城乡分割的二元结构从小产权房开始;也有部分学者对小产权房的合法性持否定态度:建设部政策研究中心的学者文林峰、杨玉珍撰文指出,小产权房使乡镇政府和开发商获得暴利,侵害广大农民利益,导致农民丧失土地、丧失未来长久谋生和生存的根基.由于小产权房仍处于灰色地带,没有明确的法律规定,因此无论在学术界,还是在司法实践中都争论得热火朝天.法院作为小产权房纠纷的最后一道防线,如何认定小产权房买卖合同的效力,如何权衡多方当事人的利益,该依据哪些法律法规进行判决等一系列问题,都值得我们去总结和分析.
三、小产权房纠纷案件的概况
本文研究的案例主要从"北大法宝"数据库收集小产权房纠纷案件.笔者通过研读法宝推荐案例,分析案件的纠纷起因、各种法律关系、争议焦点、法院判决理由等进行思考和总结,最后提出解决方案.(一)乡产权房诉讼类型
小产权房纠纷案件的诉讼类型主要包括房屋买卖合同纠纷、确认合同无效纠纷、租赁合同纠纷、房屋迁拆纠纷、建设工程合同纠纷、返还原物纠纷、商品房预售合同纠纷等.(二)乡产权房买卖合同纠纷案件概述
1.乡产权房合同纠纷主体购买"乡产权房"主体多为城市中的低收入居民,以下岗职工、外来务工人员为主.由于房价日益上涨,让城市普通居民难以承受巨额房价压力,特别是现在学区房的涌起,再次拉起房价的上涨.而价格低廉的小产权房满足了低收入者住有所居的愿望,所以他们选择了小产权房.
2.乡产权房合同纠纷的起因
此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务,出卖人交付住房,购房人入住并给付了房款.但矛盾点在无法真正的办理房产证,购房者无奈诉至法院;或因土地增值,或因土地征用、房屋拆迁等获得补偿而价格高于原房屋买卖价格等因素,出卖人受利益驱动而起诉.
3.乡产权房合同纠纷发生地
从纠纷发生地看,乡产权房纠纷案件多发生在大中城市周边,以广东为例.珠江三角洲城镇化已经比较成熟,在上世纪九十年代市场经济开始开发的时候城镇化以市中心为点向周边郊区和农村蔓延,这就为乡产权房滋生提供了充足的土壤.因此到目前为止,大中城市的乡产权房纠纷最突出.但随着中小城市快速扩建,乡产权房纠纷多发区开始转向中小城市.
(三)乡产权房买卖合同的效力认定
法院判决一面倒认定合同为无效为多数,只有极少数法院是有效的.绝大部分法院对小产权房买卖合同认定为无效.第一,从现有法律中认定合同无效.《中华人民共和国土地管理法》第63条规定村民对宅基地也只享有使用权,村民将房屋卖给本村以外人员的买卖行为不能受到法律的认可与保护,也不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续.第二,从相关政策支持合同无效.2011年11月,相关政策发布,明确指出"小产权房"不得登记发证.2012年国土部发言人表示将于当面试点清理"小产权房".2014年小产权房最新政策明确规定小产权房等违法用地,不得登记发证.对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记簿规范造成严重后果的,严肃追究有关人员责任.
三、对策:从立法、司法到执法
(一)新立法和修法空间广,立法者应"修"、"补"并举
1.审判认定小产权房登记所发之证为无效缺乏法律依据,应当作以补充《土地管理法》规定乡镇政府对集体土地登记发证确权,但没有明确规定发证对象.后来,国土部等四部门作出《关于农村集体确权登记发证若干意见》,明确指出"小产权房"不得登记发证.审判时各级法院认定乡镇政府登记下发的房产证没有法律效力的,但是没有明显的法律依据.
2.集体之"地"与"房"的法律调整对象不统一,应当予以修正
《土地管理法》第63条"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设."该条没有明确说明所指向的对象,根据《土地管理法》规定村集体成员内部是可以买卖的.
国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定房屋不得向城市居民发售,没有明确是否能向其他农村集体的成员发售.立法者应当将集体住宅的买售行为增补进相应的法律规定中,并且要明确规定不得向集体以外的人出售,不只是城市居民.
3.法律对宅基地使用的规定模糊,主要限制集体内部土地使用量,应当考虑集体利益
《土地管理法》第62条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地.农村集体成员每户的人数差异比较大,有的家庭一户人家有十几人,有的只有几个人.法律又没有规定,对不同人数的住户采用不同的面积标准.另外,以"户"为单位,变数是比较大的.很容易出现原本是一户人家,但是却拥有几处住宅地,除了行政监管不力或行政人员的失职以外,法律规定也不严谨.以人数为计算单位对规范集体土地和房屋交易更为容易.
(二)从法律解释到法律适用,司法主体摒除"一面倒"与注意"优先适用"
我国不是判例法国家,不以先例为审判依据,审判结果也不需要受约先例习惯.小产权房在现有法律规定不明确的前提下,各级法院在审判时进行的法律解释表现出一种惯性,虽然个案各异,但往往出现一面倒的情况,即大部分法院认为小产权房买卖合同一律无效.1.法院对合同无效条款扩大适用,违背法律基本原则
《合同法》第52条"违反法律、行政法规的强制性规定"的合同无效.法院在判决的时候大部分是适用国务院有关的通知以及决定,严格来讲,通知和决定并不是法律或者行政法规.
2.国务院的决定、通知为适用频率高,违背法律原则
虽然法院判决的法律依据各有千秋,总体来讲,国务院的通知和决定适用的频率是比较高.司法主体在审判中做到"有法可依,有法必依"是做得不完善的,对适用的法律应当分先后,上位法应当优先适用.
在法律没有明文规定的情况下,最高人民法院应当作出相应的法律解释,但是以运用行政规章来调整平等主体直接的交易行为是不妥的,违反了相应的法律原则.
(三)行政主体对不同小产权房应分类处理
在司法实践中,小产权房买卖合同一面倒地被法院确认为无效,行政主体在处理小产权房的时候,也出现了一面倒地要求拆除的呼声.由于全国各地小产权房的情况千差万别,不能用一刀切的办法解决,必须根据具体情况,分门别类,区别对待不同类型的小产权房,才能够积极稳妥地处理这一社会问题.1.农村建设用地上的房屋
农村建设用地上建造的房屋,房屋本身是合法的建筑,只是依法不能销售给本集体组织以外的人员.在现实中,存在已建未售和已建已售两种情况.对于第一种已建但未售的房屋,处理的方法是可以留给集体自己用,或由国家对这片土地进行征收,建成的房屋作为经济适用房、廉租房使用.而对于已建已售的,则应本着"民生为重"的理念,由政府对这片土地进行征收,建成的房屋作为经济适用房、廉租房使用,
2.宅基地上房屋
由于法律未禁止宅基地的转让,在集体土地国有化前,由于集体土地的性质未发生变化,对于农民将自己建在宅基地上的住宅转让给该集体成员以外的集体成员或者城镇居民"应以认定无效为原则,以认定有效为例外".对于本集体组织之外集体成员可以不包括与宅基地房主有姻亲关系的人员.
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