引言
随着经济的快速发展,污染问题日益严重,我们对污染治理方式的探索也从未停息.在传统的治污模式效果甚微的背景下,环境污染第三方治理法律机制应运而生,并在实践中取得了一定成效.然而由于社会治污实践的发展变化及其复杂性,该机制也出现了一些制度上和执行上的问题.对该机制的完善将极大促进我国治污之路的发展.
一、环境污染第三方治理法律机制概述
2015年1月4日国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》,第一次将环境污染第三方治理写入国家政策,文件指出环境污染第三方治理为排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司治理污染的新模式.环境污染第三方治理即排污企业与独立的具有专业技术的第三方环境服务公司签订合同,约定由排污企业支付费用,环境服务公司提供污染治理、环保设施运营等环境服务的市场化污染治理模式.该法律机制的主体范围包括排污企业、第三方环境服务公司和政府.环境污染第三方治理从本质上说是一种市场行为,区别于环境代执行制度.环境代执行制度是一种行政行为,指,环境行政职能部门责令造成环境污染事故的环境违法者限期整治环境,违法者拒不履行整治环境的法定义务,或整治不达标的,环境行政职能部门有权指定具备治理能力的单位代为治理,但违法者需要承担污染治理的费用的制度.环境待执行制度在一定程度上体现了环境污染第三方治理的理念,但由环境执法机构主导的环境代执行制度明显劣于市场化的环境污染第三方治理机制.二、现行机制法律问题分析
从环境污染第三方治理多年的实践中可以看出,现行法律机制虽日渐成熟,但在运行中仍不能完全满足社会实践的需要,在第三方治理法律机制主体的法律关系、法律效力以及责任制度的设计等方面暴露出一些短板.(一)法律效力层次低
一个法律机制的执行力不仅取决于它的制度内容设计,还取决于其法律地位.十八届三中全会上做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出"建立吸引社会资本投入生态环境保护市场化机制,推行环境污染第三方治理",决定首次提出了环境污染第三方治理这一概念.2014年国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》,详细明确的规定了环境污染第三方治理法律机制的指导思想、基本原则以及主要目标等,为第三方治理机制的创新与完善提供了政策性指导和整体导向.该意见是我国第一部,也是现阶段唯一一部具有较高法律效力、比较全面系统规定环境污染第三方治理的法律文件.它为环境污染第三方治理有关的具体法律制度建设提供了政策引导和支持.但在我国现行的环境保护基本法中并没有明确规定环境污染第三方治理法律制度,该文件中的内容也没有上升到法律层面,这使得其法律效力层次明显低于环境法的基本制度.法律效力层次低,执行依据后台不够强硬,执行力和适用范围当然性的低于其他基本制度.因此环境污染第三方治理不够高的法律效力层次影响了环境污染第三方治理适用的深度和广度.(二)排污企业与第三方的博弈关系
第三方环境服务公司市场化、产业化、专业化的污染治理方式提高了治污效率的效果,但由于排污企业与第三方治污企业不同的利益目标和价值追求,使得两者间的关系复杂且难以控制,同时也阻碍了环境污染第三方治理的运行.1、双方关系分析
排污企业与第三方环境服务公司的关系有以下几种:第一基于委托合同形成的委托关系,即排污企业以签订合同的方式委托第三方环境服务公司进行污染治理,以达到合同约定的要求,并向环境服务公司支付报酬,在此过程中形成的关系.第二排污与治污过程中的监督与被监督关系,即在双方合同约定期内,环境服务公司监督排污企业的排污行为,看排污企业排放的污染物在数量、浓度、种类等方面是否符合合同约定;排污企业监督环境服务公司的治污行为,看环境服务公司是否按照合同的约定治理污染,是否达到合同约定的标准.第三互利共赢和风险共担关系,即排污企业将污染治理的任务委托给环境服务公司,由其进行专业化的设施运营和污染治理,排污企业由此获得更多的时间和精力进行市场营利活动,创造更多的财富,也可以提高治污效率和效果;环境服务公司由此获得政府激励措施和企业报酬带来的收益,也可以带动相关产业的发展,双方由此达到互利共赢.但环境服务公司的盈利与排污企业的经营效益密切相关,而当环境服务公司的治污效果达不到政府规定的治污标准时,双方都要承担责任,因此具有风险共担关系.
2、合同运行中的风险
在实际运营中,由于排污企业和环境服务公司的利益追求不同,双方关系往往不能按照上述的理想模式发展.比如排污企业为减少高排放带来的治污成本,而与环境服务公司合谋,共同欺骗政府监管部门,逃避治理费用.又比如当环境服务公司的治污效果不能达到政府向企业要求的治污标准时,双方相互推诿责任.排污企业认为环境治理责任已通过合同方式转让给环境服务公司,而环境服务公司则认为不达标的后果是排污企业不按合同约定排放污染物造成的,双方的责任承担缺乏法律依据.此外,第三方治污企业若对自身劣势进行隐瞒,欺骗排污企业而谋取不正当利益,这对排污企业将造成重大影响.
(三)法律责任制度有漏洞
环境污染第三方治理法律机制的发展需要相应的法律制度做保障,由于责任主体的多样性以及规则依据的复杂性使环境污染第三方治理责任制度在公平合理的分配法律责任上出现一些漏洞.1、责任主体不明确
按照污染者承担责任的原则,当治污效果不达标时应由排污企业承担责任,但排污企业与环境服务公司双方以合同方式联系在一起时,治污责任是否可以转移到第三方环境服务公司?当因排污企业不按合同约定超标排放污染物或突发环境事件、不可抗力情况出现时应该如归责?当排污企业因治污不达标而受到行政处罚时,环境服务公司是否可当然免责?当环境污染对第三人或公众造成损害时,应由谁担责?现行法律并没有对双方责任分摊做出明确规定,环境污染第三方治理归责原则仍无法可依,这使合同双方在产生纠纷时难以有效合理解决问题,也增加了环境执法人员的工作难度.
2、责任分配不均,责任主体双方风险失衡
《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定"企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任."按照此款,排污企业是环境损害的责任主体,当企业治污效果不达标时,无论是因为排污企业不合法的排污还是因为环境服务公司违反约定的治污,排污企业都应当承担责任.更甚的是2014年国家环保部发布了《关于废止环境污染治理设施运营资质许可管理办法的决定》,下放部分行政审批权,不再对环境服务公司进行审批,环境服务公司无论优劣都可以进入环境污染第三方治理的市场.在这种市场良莠不齐的情况下,排污企业选择的风险加大.部分环境服务公司通过合同免责条款逃避法律责任,排污企业受到损失后降低了对第三方治理机制的信任,这将对发展中的环境污染第三方治理法律机制造成重创.
3、政府地位不明
在大多的环境法律执行系统中,政府都是宏观的领导者,通过相关法律法规的强制力保障,严厉的执法手段、处罚措施以及监管机制,鼓励和引导污染治理.但在环境污染第三方治理法律机制中,政府地位却不甚明晰.国务院《关于推行环境污染第三方治理的意见》中指出"坚持政府引导推动",但未明确说明政府在此机制中的地位.当合同双方在责任分担上发生纠纷时,政府的作用为何,是否仅限于监督者的角色?政府是否有权决定排污企业和环境服务公司责任分担?双方责任的承担决定了环境污染第三方治理法律机制的走向,政府地位的不明确增加了第三方治理的不安定因素.
(四)配套措施不完善
1、环境服务公司融资难环境服务公司从事专业的污染治理,需要较强的研发能力和较高的专业技术、人才、设备等,而这些因素需要大量资金.此外环境服务公司负责环境污染治理设施的融资建设,而污染治理设施所占用土体的使用权属于排污企业,因此环境服务公司无法利用设施和土体进行抵押贷款.环境服务公司是否可以将与排污企业签订的合同中的收费权作为抵押向银行贷款,法律未对此做出明确规定.2、市场竞争机制不完善
环境污染第三方治理在市场规制上的困境表现在三个方面.第一,缺乏对第三方的约束机制.由于政府下放部分审批权,降低了环境服务公司进入第三方治理市场的门槛.但由于对第三方环境服务公司的监管不到位,约束机制缺乏,导致环境服务公司为争取对排污企业的服务机会而低价竞争,甚至与排污企业合谋,起到与提高治污效率的初衷相反的治污效果.第二,环境污染第三方治理并非强制性的选择方式,一些排污企业如国企由于自身原因,比如防止商业秘密的泄露而选择自己治理污染,或者自己组建污染治理公司或者污染治理子公司,由这些公司负责治污难度小但有利可图的项目.还有一些大型排污企业相互结合,共同成立环境服务公司,导致政府监管无法深入.这种情况其实是变形的环境污染第三方治理,本质上仍属于"谁污染,谁治理".
4、第三方治理效果的评价标准和体系不明确
现行环境污染第三方治理法律机制对第三方治理的效果缺乏一套完整的评价体系和标准.没有评价标准,则无法判断环境服务公司的治污能力、治污效果、为排污企业带来的收益,同时也无法评判排污企业应支付的治污费用高低.政府降低环境服务公司的市场准入门槛目的在于使排污企业根据自身状况选择有利于自己的合适的第三方环境服务公司.而治污效果评价体系的缺失为排污企业的选择蒙上了一层阴影,这增加了排污企业选择环境污染第三方治理的不安定性,也阻碍了其积极性.
三、环境污染第三方治理法律机制改进建议
(一)加快立法进程,提升法律效力层次
《关于推行环境污染第三方治理的意见》中提到"规范合作关系",研究制定第三方管理办法,使排污企业和第三方治理企业的行为有法律法规或市场规则做依据.然而现阶段的立法中仍没有具体明确的关于第三方治理的规定,如果能在以后的法律修改或者立法中规定环境污染第三方治理法律机制,使之成为环境保护的一项基本制度,那么将很大程度的提升其法律效力的层次.(二)规范排污企业与第三方的关系
排污企业与第三方主要通过合同建立关系,因此在用市场规则对排污企业和环境服务公司进行规制之外,还要利用合同的具体内容对其进行约束,2016年国家发改委发布了环境污染第三方治理合同示范文本,对不同模式下的具体内容进行规范,包括双方权利义务,但对于双方归责界限仍不甚明晰,建议在合同中明确规定不同模式下主体双方各自的责任范围和承担方式,在规定免责条款的合同中,免责条款要与权利义务相协调.此外,建议强化对第三方的约束机制和监管,制止低成本、低门槛进入治理市场的第三方企业低价竞争等扰乱市场秩序的行为.(三)完善法律责任制度
1、明确责任主体第一,当一方或双方违反合同约定时如何归责?排污企业与环境服务公司基于有偿委托合同建立了合同关系,因此应结合《合同法》的相关规定进行责任划分.《合同法》第一百零七条规定"当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任."第四百零六条关于有偿的委托合同的规定指出,因受托人过错造成委托人损失的,委托人可以向其求偿.因此,当环境服务公司违反合同约定时,应对其造成的损害向排污企业承担责任.同样,排污企业违反合同约定的也应向环境服务公司承担违约责任.
第二,因排污企业或环境服务公司造成的环境污染给他人或社会造成损害的如何归责?因环境污染侵害他人合法权益的应结合《侵权责任法》进行归责.若单纯因排污企业行为造成损害,则应根据《侵权责任法》第六十五条由污染者承担责任.但若因环境服务公司的行为造成损害的,可以根据《侵权责任法》第二十八条和六十八条,第二十八条规定损害由第三人造成则第三人应承担损害责任;第六十八条规定因第三人过错造成环境损害的,被侵权人可向污染者和第三人中的任何一方求偿.但出于被侵害人往往是弱势群体,面对企业这样的强势对象,不易维护其合法权益,因此建议按照第六十八条的规定,根据有利于被害人的原则划分排污企业和环境服务公司的责任.
第三,当排污企业因环境服务公司的过错受到行政处罚时,环境服务公司是否可以当然免责?在对排污企业的污染行为进行行政处罚时,排污企业为当然行政相对人,而环境服务公司的过错却因环境服务公司非行政相对人的地位、合同免责条款等原因被规避.排污企业支付报酬的同时还要为环境服务公司的过错担责.为了保护排污企业不做冤大头,促进第三方治理市场的良性发展,建议在立法或法律修改中,赋予环境服务公司独立的行政相对人地位,使其为自己的过错承担责任.
2、明确政府地位
政府的角色应包括管理者和监督者.作为管理者政府要为排污企业和第三方治污企业制定更好的合同范本,执行计划和标准,建立评价体系,以政策鼓励、财税扶持和行政处罚的方式规范第三方治理的主体.作为监督者,要对排污企业和第三方治污企业的行为和效果进行监督,对自身系统内部执法行为进行监督,从而推动协调良性的第三方治理市场的发展.
(四)完善配套设施
1、建立政府激励机制(1)建立环境污染第三方治理基金.在资金上对环境服务公司建立运营污染治理设施给予支持,该基金不仅为环境服务公司提供贷款,而且贷款条件要比银行较为宽泛,贷款利率低于银行利率,还款期限长于银行还款期限.
(2)建立相关保险制度
鼓励保险公司推出有关环境污染第三方治理的保险项目,促进第三方治理主体投保,在发生保险中所规定的环境事件时,由保险公司支付费用或或支付部分费用.
2、完善市场竞争机制
(1)建立环境服务公司信用评价档案
根据环境服务公司的污染治理设施运营状况、治污效果、排污公司的评价等因素对环境服务公司的信用进行整体评价,并统一归档,向社会公开,为排污企业的选择提供参考.在信用评价档案的基础上,对环境服务公司进行等级评定,并设立高、中、低等级标准,对低于最低标准的环境服务公司,限期取消其在第三方市场的环境服务资格、对低于中等标准且高于最低标准的企业予以警告,并减少财政、税收、贷款等优惠,对高于高等标准的企业进行奖励.
(2)加强环保部门的监管
新环保法规定了"按日处罚"的严厉措施,以强制性手段降低了监管部门的监管难度,但同时也强化了政府责任.监管部门应提高执法人员的能力和素质.丰富监管结构,引入公众参与,新环保法为公众参与设置了专章规定,体现了其价值及重要性.建议根据新环保法的规定拓宽公众参与的渠道,要求企业对商业秘密及影响企业发展的信息之外的信息进行公开,向公众披露,促进公众的监督.
(3)建立第三方治污效果评价体系
对治污效果没有统一的评价标准,排污企业在选择时就没有可以参考的依据,政府在对企业进行监督和审查时就没有统一的标准,容易出现企业与政府监管人员合谋的不良现象.因此建议环保部门在结合不同地区企业治污区别、监管水平、环保技术等因素的情况下,建立符合各区域的治污效果评价体系,可以先就部分区域进行试点实践,逐步改进和推广.治污效果评价体系与信用评价体系相结合,推动环境服务公司提高服务水平,从而促进环境污染第三方治理机制的进一步发展.
结语
环境污染第三方治理法律机制会随着社会实践的变化而变化,不同的适用阶段会显现不同的问题,对其发展和完善也要根据社会实践发展的需要.但弥补缺陷时不能只考虑部分因素,应该综合不同主体,不同需求,不同因素进行综合协调.政府起到指引和导向作用,企业也应配合政府及相关主体为机制的改进做出贡献.同时也需要与其他相关制度、规范等相协调,出现冲突时要及时寻找合理办法解决矛盾.
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