2017年10月，中国民用航空局（CAAC）与美国联邦航空局（FAA）先后签署的《适航实施程序》（IPA）正式生效，实现了两国民用航空产品的全面对等互认，内容涵盖适航审定在设计批准、生产监督活动、出口适航批准、设计批准证后活动及技术支持等方面的合作。该协议的签署为两国民航当局更深入、更广泛的合作奠定了基础，也为两国民用航空产品的交流和工业部门的合作创造了良好的双边环境。
双边适航协议的目的和作用
签署双边适航协议标志着两个国家在适航审定领域的相互认可，其目标和原则是在保证并提高航空安全、保证航空产品适航性的前提下，促进航空产品在两国间的进出口活动，减轻航空企业负担。
如今，具备航空产品研制能力的国家均已完成本国航空法的立法，组建了自己的航空运输、航空制造及适航管理体系。随着航空活动日益国际化，一方面需要对进口航空产品进行适航管理，确保进口航空产品的适航性以保障航空安全；另一方面，又希望本国航空产品在出口时，进口国的适航管理最大程度地接受本国的适航审查结论，减少因重复技术检查、评估和检测，给航空企业带来的经济负担。当两国均存在这种进出口航空产品的诉求时，就需要两国商讨并签署双边适航协议，以规范双方的适航管理活动。
国际民航组织颁布的《国际民用航空公约》第六章“国际标准及其建议措施”第三十七条“国际标准及程序的采用”规定：
缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作，凡采用统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致。
因此，保持更为接近和协调一致的适航标准和管理体系是签署双边适航协议的重要前提。
双边适航协议的种类及内容
双边适航协议大致可以分为三类。第一类是两国政府之间或者两国政府授权民航当局之间签署的双边协议，包括双边航空安全协定（BASA）、双边适航协议（BAA）或双边谅解备忘录（MOU）。第二类是在两国政府之间签署的双边协议框架之下签署的适航领域的具体工作程序。通常，在双边适航协议框架下签署的工作程序被称为适航实施程序细则（SIP）。在双边航空安全协定框架下签署的工作程序被称为适航实施程序（IPA）。第三类是技术安排（TA）或者工作安排（WA），通常针对具体的项目，适用范围小。而第一类和第二类双边适航协议通常都是针对两国的全部适航管理活动，适用范圍大。
我国双边适航协议的现状
为支持国产民用航空器走向国际市场，民航局近年来努力推动与各个国家的双边适航合作。2016年发布的《中国民航适航审定十三五规划》明确提出，十三五期间中国民航适航审定工作的主要目标包括：建立全面对等的中欧双边适航，拓展中美运输类飞机双边适航协议，在双边适航等方面取得突破性进展，提高我国在国际适航审定领域的话语权，满足和适应我国民用航空工业发展的迫切需要。
目前，我国与28个国家和地区共签署226份双边协议、谅解备忘录、执行程序，签署适航双边会议纪要12份，涵盖了欧洲、美洲、非洲、亚洲等。近年来，中国民航局加大了与航空制造强国的双边适航合作。除近日签署的中美双边适航协议，我国与巴西、加拿大和欧盟的双边适航合作也取得丰硕的成果。
2011年2月，中国民航局和巴西民航局签署航空安全谅解备忘录，取代2001年11月签署的航空安全领域技术合作谅解备忘录和2001年3月签署的适航谅解备忘录，并于2011年9月在该谅解备忘录框架下签署适航实施程序，双方互相认可对方所做的设计批准和出口适航审定工作。
2005年，中国民航局和加拿大交通部签署了《中国民航总局与加拿大交通部民航安全技术合作谅解备忘录》。2016年9月，中国民航局和加拿大交通部在2005年签署的谅解备忘录框架下，签署《中国民用航空局与加拿大交通部关于民用航空产品设计批准、生产批准、出口适航批准和证后设计批准活动双边航空技术安排》，双方互相承认对方对航空产品的设计批准、生产批准、出口适航批准和证后设计批准活动。
在2017年11月举行的民航局新闻发布会上，民航局航空器适航审定司司长徐超群表示，继中美《适航实施程序》签署生效之后，中欧还将于近期签署《中欧民用航空安全协议》。中欧双方目前已经对《中欧民用航空安全协议》及其适航审定附件草案达成一致。
考虑到中国民航局已经与俄罗斯、以色列、澳大利亚、新西兰等国签署了双边适航协议，可以说，中国民用航空局已经与几乎所有具备航空产品制造能力的国家和地区签署了全面对等的双边适航协议。此外，中国民用航空局与运营我国国产航空产品的众多国家也签署了双边适航协议。这意味着，我国国产民用航空产品走向全球市场的政策壁垒已经基本消除，我国国产民用航空产品与国外产品的竞争将主要是产品的竞争、服务的竞争。
历史上的中美双边适航协议
1987年6月1日，民航局成立航空器适航管理司，后更名为航空器适航司。同日，《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》生效，从法律法规到政府机关管理架构，中国的适航管理由此揭开序幕。
从创建起，中国的适航管理从适航规章到组织架构都充分借鉴了美国联邦航空局适航管理的经验。同时，从20世纪80年代中期开始的麦道飞机中国总装线建设，使得中美双边适航合作有了非常重要的前提条件——相似的适航标准和管理体系。
1991年10月，通过中国外交部长回复照会给美驻华大使的方式，中美两国政府共同签署适航双边协议（BAA）。在此BAA下，为支持美国产品在中国制造，1991年10月双方签订了实施程序细则（SIP）。
按照FAA的双边适航协议谈判规则，美国接受中国某种类别的航空产品需进行“影子审查”工作，即FAA的适航审定人员作为中国民航局适航审定人员的“影子”，共同对中国民用航空产品进行适航审定，确认中国民航局对该类别航空产品的适航审定能力和中国航空工业界的研制能力。1992年10月1日，中美两国适航部门关于哈尔滨飞机制造公司Y12（IV）型飞机“影子审查”召开启动会，对Y12（IV）型飞机的“影子审查”正式开始。经过近两年的中美适航部门的共同合作，1994年7月中国民用航空总局向哈尔滨飞机制造公司颁发Y12（IV）型飞机的型号合格证。1995年3月中美双边适航协议实施细则修改完成，两国民航当局签署后生效。同月，FAA向哈尔滨飞机制造公司颁发了Y12（IV）型飞机的型号合格证。
同一时期，FAA对中国国产航空轮胎的技术标准规定授权書（CTSOA）的适航审查过程进行影子审查，同意逐项接受中国国产机械类航空设备，接受的范围列在中美双边适航协议实施细则的附录中。
中国适航管理起步的第一个10年，中美就签署了双边适航协议。然而，在这份双边适航协议中，双方互认航空产品的类别并不对等。中国接受所有类别的美国民用航空产品，但是美国仅接受中国的正常类、实用类、特技类和通勤类飞机（通常简称23部飞机）和部分的机械类航空设备。
尽管中美双边适航协议并不是全面对等的双边协议，但是在此协议下，包括Y12系列飞机、农五A飞机等中国的23部飞机，航空轮胎、救生衣、集装箱和货网、救援定位器灯、航空餐车、航空座椅等一系列机械类航空设备获得了FAA的设计批准，由此走向全球航空市场。
中美双方在政策层面达成共识
签署全面对等的中美双边适航协议是中国民航局一直致力追求的目标。早在20世纪90年代，中国民航局就已经尝试过开展运输类飞机（通常简称25部飞机或者大飞机）的双边适航拓展工作。1995年，FAA启动对运七飞机的评估工作，但1996年评估中断，推动美国接受中国国产大飞机的努力遇到挫折。
2005年10月，中国民航局与FAA签署《促进航空安全的协定》（BASA），并开始考虑商讨此BASA框架下的适航实施程序（IPA）。此时，中国民航局针对国产新支线ARJ21-700飞机的型号合格审定工作已于2003年全面展开。中国民航局意识到，利用ARJ21-700飞机项目作为平台，启动FAA接受中国25部飞机的影子审查将是一个难得的好机会。
2009年11月，中国民航局与FAA签署《中国民用航空局与美国联邦航空局民用航空技术合作协议备忘录附件十》及其附录一。中美适航当局就FAA启动对ARJ21-700飞机的影子审查，在政策层面上达成共识。2010年2月，FAA致函中国民航局，告知正式开始对ARJ21-700飞机的影子审查。从2010年3月到2015年1月，FAA在整个影子审查过程中选择了技术评估项目55项，包括文件评审、验证试验、验证试飞、机上检查、软件审核等。中美双方在此过程中开展了大量技术讨论，其中还不乏争论和分歧。尽管如此，在近5年的影子审查过程中，中美双方还是为最终签署全面对等双边适航协议奠定了基础。
在FAA结束以ARJ21-700飞机为平台的影子审查近3年后，中国民航局与FAA签署了BASA框架下的《适航实施程序》（IPA），实现了两国民用航空产品的全面对等互认。
双边适航全面对等是历史必然
从1987年中国民航开始实施适航管理以来，至今年恰好整整30年。经过30年发展，中国民航适航审定从无到有，双边适航协议范围也不断拓展，我国与28个国家和地区共签署226份双边协议和12份适航双边会议纪要，中国与巴西、加拿大、美国均签署了全面对等双边适航协议，与欧盟全面对等双边适航协议也即将达成。
双边适航协议的谈判和签署，实际是两个国家工业实力和能力的较量、比较和博弈的结果，是历史发展的必然。我国双边适航协议的发展得益于整个国家的高速发展，得益于民航运输业和航空制造业的高速增长，这集中体现在以下几个方面：
第一，双边适航协议的谈判不仅是民航主管部门的重点工作，也得到了国家层面的高度重视。例如，中美两国政府高层对拓展中美运输类飞机双边适航协议一直非常重视，此项议题一直是两国政府中美战略和经济对话的重要话题。
第二，中国民航运输业高速增长使得中国民航市场吸引着世界各国特别是航空制造业强国的高度关注。从2005年开始，中国民航的运输总周转量在世界上的排名上升到第二位，仅次于美国。近年来，民航业持续保持快速增长态势，对国民经济的重要性不断提升。2012年，国务院颁布《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，首次将民航业发展放在国家战略层面予以推动，将民航业视为综合交通运输体系的重要组成部分，认为其发达程度体现了国家的综合实力和现代化水平。建设民航强国，成为国家战略。而加强适航审定能力建设、拓展双边适航合作，是建设民航强国的重要组成部分。当前，中国民航运输类飞机规模近3000架，每年新引进飞机超过500架。建立双边适航协议、便利航空产品的交流，不仅能够满足中国高速增长的民航运输业对航空产品的需求，也符合美方的利益。
第三，中国航空制造业展现出蓬勃发展的态势，航空制造业全球化合作的研发模式为中美双边适航合作实现双赢创造了条件。航空制造业在促进科技进步、推进自主创新、优化产业结构、带动产业转型升级方面有巨大作用，是国家科学技术水平和工业发展水平的直接体现。国家高度重视航空制造业，航空制造业成为“国家战略新兴产业”和“中国制造2025”的重点发展产业。在2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要全文》中，均明确将发展航空装备作为支持战略新兴产业的主要任务提出。大型飞机列入2006至2020年《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，高推重比、先进涡桨（轴）发动机及大涵道比涡扇发动机技术成为“中国制造2025”大力推动发展的重点领域。
经国务院批准发布的《民用航空工业中长期发展规划》，进一步规划了一批实现民用航空产业化的核心项目。到2020年，民用飞机产业化将实现重大跨越：C919大型客机研制将取得重大进展；ARJ21涡扇支线飞机、新舟涡桨支线飞机实现产业化；大型灭火和水上救援飞机、Z15中型直升机、高端公务机、中等功率级涡轴发动机等重点产品完成研制并投放市场；大型客机发动机研制取得重要进展。
对中国航空制造业的影响
既然双边适航协议的谈判和签署是两个国家工业实力和能力的较量、比较和博弈的结果，那么全面对等的中美双边适航协议显然不仅仅是对中国航空制造业的重大利好，也一定符合美国航空制造业的整体利益。在全面对等原则之下，此份《适航实施程序》（IPA）仍然会对中国航空制造业带来不小的挑战。当然，积极应对挑战，也可以为中国航空制造业带来新的发展机遇。
航空产品国际交流的大门已经完全敞开。中国与美国、加拿大、巴西、俄羅斯、以色列、澳大利亚等具有航空产品研制能力的国家签署全面对等双边适航协议，与欧盟全面对等双边适航协议即将达成，意味着彼此之间航空产品的交流将完全没有政策层面的障碍，航空产品在各国之间交流的成本将更加低廉，程序将更加流畅。
在我们为国产航空产品能够进入全球市场乃至能够进入主流航空市场欢欣鼓舞之余，还应当清醒认识到，我们所能提供的航空产品无论是类型和数量，还是产品和服务质量，均远远落后于国际上的竞争对手。双边适航协议开启的大门是双向的，我们将和国际上的竞争对手同场竞技，直接比拼。
当然，在此双边适航协议框架下，各国航空产品设计和生产的国际合作成本也将更加低廉。例如，在我国设立航空产品的研发部门和延伸生产线也将得到双边适航协议的支持。这使得国际先进的航空产品管理经验、研发技术和人才队伍的引进变得更加容易。
针对进口产品的认可审定流程将大大简化。中美双边适航协议强调了进口国适航当局对进口产品认可审定流程所采取的基于安全风险的监管原则。根据这一原则，对进口产品的认可审定流程将基于安全风险，分为直接接受、简化认可、有限技术认可和全面技术认可4个类别。考虑到中国市场上美国航空产品的市场规模和占有率，从固定翼飞机、旋翼航空器、航空发动机、螺旋桨到各类机载设备和零部件的全覆盖航空产品类别，以及长久以来的安全表现，可以展望美国航空产品进口到中国，将最大程度利用基于安全风险的监管原则，要求中国简化认可审定流程，为美国航空产品进入中国市场建立更加高效、快捷和低成本的管理规则。
反观我国目前仅有机械类航空设备进入到美国市场，23部飞机进入美国市场刚刚起步，应用基于安全风险的监管原则，将使得未来中国的25部飞机、航空发动机、电子类航空设备，通过美国的认可审定程序进入美国市场依然面临严苛的适航审查。各类别航空产品的先行者将承担起通过美国适航审查的探路者重任，面临时间和经济成本的双重压力。
简化对进口产品的认可审查程序也会带来新的机遇，中国民航局的适航审定资源，将更多地向国内航空产品的适航管理倾斜。正如民航局航空器适航审定司司长徐超群在2017年11月举行的新闻发布会上透露的那样，民航局适航司将以眼睛向内、系统思维为核心目标，以问题为导向，重点做好推进C919国产大飞机等重点型号的审定和强化适航系统审定能力建设这两个方面的工作。
中国航空制造业将与中国适航审定当局携手并肩，苦练内功，共同成长，共创新时代航空制造业的新业绩。
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