统一后的税务机构，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。
中国的财税改革史上，几乎每一次税收征管的改革，都是一次中央和地方财权的博弈。
“如果说税制改革是机械变化，各个零件安好，能够灵活运转就行，那么财政改革就是化学变化，收支平衡是第一位的，收入的增减反在其次。”中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华用一个生动的比方，解释了财政和税制改革的关联和异同。
近几年，全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人大财经委工作的会上几乎每年都提税改的问题。他认为，应该加快推进中央和地方事权财权的划分，特别是转移支付制度亟须改革。
中央与地方的艰难谈判
在1949年到1979年的30年间，中国的财政体制总体上实行“统收统支”的体制，辅有短期实行过的收支挂钩和收入分成型的财政体制。这种财政体制将全国的绝大部分财力集中在中央，由中央统一核拨各级政府的开支。
自上世纪80年代改革开放之后，农村联产承包责任制的兴起推动财政上实行“分灶吃饭”的财政体制改革，开始实行包干制。税收由地方负责征缴，超过收入基数的增量部分，按一定比例上缴中央财政。
大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是，中央对地方的各类包干体制，实际结果是“包死了”中央财政。富裕地区有税源但不愿多收，因为如果多收，超过部分就要与中央分成。一些地方通过各种减免企业税收、虚报亏损等机制截留中央税款的现象频频出现，致使中央财力不足。
1993年7月，时任国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。
根据改革设想，在税制改革的基础上，将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。而一个重要的目标，就是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力，具体要求是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。
地方财权显然受到影响，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部，在两个月时间内，一行走访了13个省、市、自治区，和地方进行谈判，过程异常艰辛，特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上，最终达成共识。
财权和事权不对称问题
1994年，國务院决定省及省以下税务局分设为国税局和地税局。1994年正式实施的分税制财政体制规定，与收入划分办法相配套，建立中央和地方两套税务机构分别征税。在税收分成上，设定全国统一的税收分成规则。在征管体制上，分设为国税系统和地税系统。
改革后的分税制取得了良好的运行效果。中国财政部网站数据显示，国家财政收入占GDP的比重在1995年的10.7%触底后开始出现持续稳定增长态势，中央财政收入的地位则从1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，分税制的积极作用主要体现在三大方面。一是央地间的财政关系趋向规范。地方收支缺口由中央通过税收返还等转移支付填补，财力分配上体现为“先中央后地方”，根本改变了过去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更为合理的财政平衡体系。二是切实提高了中央财政的宏观调控能力。三是有利于发挥国税系统专业征管能力，同时提高地方税务系统的业务能力和执法水平。
然而，分税制也带来了新的问题，由于财权上移，而事权不变，地方财政开始捉襟见肘，越到基层，财权和事权不对称的问题越是突出。具体而言，在中央将各省的部分财力上收时，各省也上行下效，将地市政府的财力上收，地市一级则将县乡财力上收。结果就是大大削弱了处于低层的县乡一级财力，基层财政越来越捉襟见肘。
数据显示，地方财政自给能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全国赤字县、市达556个，赤字面27.5%，赤字额127.4亿元。
为了确保基层财政稳定，浙江省财政厅决定从实际出发，继续实行扁平化的省直管县体制，以减省中间层级，避免其中的“雁过拔毛”问题。后来，时任国家体改办兼专题办主任的刘仲藜作了一个调研报告，肯定了浙江的省直管县的做法，得到中央领导的批示，浙江的做法这才真正得到认可。
“中央请客地方买单”
进入新世纪后，出于新经济发展和宏观调控的需要，国家税务总局对中央财政集中和地方税务指导的需求增强，新经济环境对税务机构的办事程序和业务效率提出更高要求，原国地税系统分设制度遭遇了现实发展瓶颈。
中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华表示，分税制在当今的经济形势下暴露出三大体制问题，即税收管辖权不清、收入划分比例不合理和机构设置重复，突出表现为央地财事权错配引发的地方税收乱象。由于地方的财权从1993年的78%下降到目前的55%左右，但事权却从1993年的72%先降后升至现在的85%左右，财事权力不匹配带来30%左右的支出缺额，而地方只能依赖于中央的转移支付。
由于中央的转移支付是根据地方实际情况划拨，地方若认为划拨额度不能满足当地需求，就极易出现另辟蹊径获取财源的做法。近年来中央多次强调禁收的“过头税”，即为地方在时间和幅度上过度征税，以充实地方财政的手段。
此外，分税制原先平衡央地利益的设立初衷，也随着税制改革的深入和计算机技术的发展得到新的解决方案。
武汉大学税法研究中心主任熊伟指出，随着税收征管系统的完善和电子化，国库和预算制度逐步健全，征收税款已实现在到达系统端口时自动分流，原先地方截留中央税款的问题不复存在。同时，随着近年税制改革的深入，增值税、所得税等主要税种成为央地共享税，共享税的范围规模越来越大，央地分配比例也逐渐磨合，从前中央和地方的税种划分不清、财政收入相互挤压的问题也得到解决。“从技术上讲，国地税分设已经失去最初的作用。”熊伟说。国地税分设制度也逐渐转变成为机构负担。
中央和地方系统要成为一个整体
经过2002年的所得税分享改革和2016年的全面推进营改增改革，诸如地税征管效率低、系统资源浪费、纳税成本过高等问题愈加凸显。在此背景下，新一轮国地税征管体制改革已经势在必行。
国地税合并后，以国家税务总局为主与省级政府的双重领导管理体制，不仅体现为中央实现垂直领导，也体现为中央在地方事务上征求并尊重地方意见。
施正文表示，统一后的税务机构实行垂直领导体制，需要对中央和地方双方负责，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。这不仅有赖于税务机构的有效运转，也需要政府的协调配合。
一方面，中央政府需要协助和支持地方发展，尊重地方政府在地方事务上的权力和意见。另一方面，地方政府也需要树立大局意识，积极协助配合中央征管，帮助中央完成统筹谋划。
在国地税分设时期，常有地方以税收减免作为优惠条件来招商引资，以此形成地区间的竞争格局。“可以预见，国地税合并之后，地方税收优惠政策的执行阻力会越来越大，地方政府以直接税收为形式的优惠手段也会越来越少。”熊伟说。
在税收权限收缩的环境下，地方政府吸引资本的手法将可能从税收渠道转向财政渠道。熊伟认为，当地方难以推行税收优惠政策时，财政补贴、奖励等财政支出手段或将成为新的招商引资办法，这种方式也有利于建设全国统一的大市场。
“当前，中央和地方的事权、财权分配是本轮国地税征管体制改革中的焦点问题。”施正文认为，现在国地税合并刚刚起步，还处在探索阶段。中央和地方的权力分配需要根据财税体制发展趋势进行调整，在共同探索中进一步磨合。基本原则是既要保证中央领导权，又要发挥地方积极性，充分体现双重体制的配合性，重视协商协调和沟通合作。
国地税合并是未来新税制建设的重要一环，也是新时代财税改革的一个支柱性改革措施。施正文表示，“税制改革工作的意义不仅仅在于税收，也是促进民主法制建设、治国理政实践的重要组成部分。随着民主化、法制化趋势强化，高效、统一、规范将成为国家机构改革的大方向，此次国地税合并的更多更长期的效应，将会在今后的税制改革等宏观工作中逐渐释放。”
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