高明勇

　　“城市病”的主要责任不是外来人口造成的，却要让他们来埋单，有失公允。

　　“城市病”的主要责任不在外来人口

　　近来，包括北京、上海在内的一大批城市总体规划获批，按照其中的目标设计，一直纠缠于各个城市的“大城市病”有望得到纾解。在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中，在谈及2020年发展目标时，描述是：“大城市病”等突出问题得到缓解。在谈及2035年发展目标时，描述是：“大城市病”治理取得显著成效。

　　根据这一时间表，未来20年左右的时间里，治理“大城市病”的顽疾将成为城市发展进程中至关重要的一环。

　　不过，在如何去除“大城市病”的方式上，却存在很大差异，有些已经涉及到了方向层面。历来，关于“大城市病”的解决方案，大多都涉及人口调节问题，尤其是流动人口的问题。对此，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的方法是：“制定科学合理的公共服务政策，发挥公共服务导向对人口结构的调节作用。”

　　发挥“公共服务”的杠杆作用，这一提法相对并不多见，值得进一步期待。

　　与之对应的是，在“大城市病”中的流动人口问题，在一些地方文件中多有谈及，街头巷议中也是恒定的话题之一。

　　对于这一话题，《在中国城市中争取公民权》一书中，美国学者苏黛瑞提及，1995年，就有课题组下结论说，“城市居民通常都将许多问题归咎于流动人口。”实际上，根据作者田野调查：“凡是市民们对某些问题（诸如交通问题）投注很多激情去讨论的城市，他们的惊慌实际上是相对缺乏客观依据的。”这一结论，历经20余年仍未过时。

　　不仅坊间争论缺乏客观依据，学术研究依然如此。六年前（2011年），笔者专访时任国务院发展研究中心社会发展部副部长、“主体功能区人口管理政策研究”课题组组长贡森时，他曾提出，到目前为止，没有一份令人信服的调研报告能够说明是因为外地人口和低端人口造成交通拥堵、水資源紧缺等“城市病”。

　　在公共服务层面，贡森的分析是：交通拥堵主要是规划不科学造成的，一些特大城市的发展采取“摊大饼”式，而不是组团式、多中心的模式；一些流域和城市的环境恶化问题，主要是工厂布局分散和污染治理不当导致的；基本公共服务和社会保障面临的压力，主要是财政投入不足和公共资源空间配置不均衡导致的；大城市水土资源的超载问题，主要是经济过于集聚或者社会文化资源过于集中导致的；外来人口低素质带来的社会治安问题，主要是社会偏见和社会排斥的结果。

　　“大城市病”≠人口增多

　　“城市病”的主要责任不是外来人口造成的，却要让他们来埋单，有失公允。

　　上海学者陆铭在新作《大国大城——当代中国的统一、发展与平衡》中说：“中国的很多事之所以分歧太多，就是最基本的原理被忘记了。”他认为，我们目前在城市建设的时候，一直有一个思想上的大误区，总是把“城市病”理解为是人多导致的：人口增多，对公共服务、基础设施的需求增长，供给相对紧缺。

　　以限制购房为例，他指出可以针对“外国人”，不能针对“外地人”。针对外国人的购房、就业是个政治问题，是要保护本国公民。而以“外地人”为限制对象的户籍门槛，是没有道理的。

　　这一判断，与苏黛瑞《在中国城市中争取公民权》的分析相吻合。根据苏黛瑞的分析，“城市病”是城市公共品供给制度的问题，而非流动人口的问题。他提出，必须瓦解旧有的城市公共品供给体制，才有可能解决城市的问题，而非“歧视”外地人。

　　解决这一问题，归根到底还是要回到制度框架中解决。之前笔者专访中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣教授时，他提出如何保证流动人口行使宪法赋予他们的政治权利，如何理顺流动人口参政渠道，已经成为各地各级政府不得不面对的重大课题。“目前社会管理的根基是以户籍为基础，例如对购房、购车资格限制的界定，对流动人口子女在流入地入学资格的限制，这些政策的出台，制造了一系列的社会问题，是对流动人口合法权利的一种伤害。”

　　就是说，结合数十年来的城市研究及发展脉络看，以户籍管控思维为导向的城市管理模式，注定无法解决“大城市病”。因为流动人口的流入并非造成“大城市病”的根源，如果继续沿袭老路，不但容易制造更多的社会歧视和社会摩擦，也会限制城市自身劳动生产率的提升和宜居环境的塑造。而在“宜疏不宜堵”的思路指导下，告别行政力量的简单粗暴干预，一手建立基于价格机制的市场调节，一手建立基于“制定科学合理的公共服务政策”的公共品调节，才有可能将“大城市病”的问题归置于法治规则内解决。

　　（作者系凤凰网评论部总监）endprint