罗松松

　　资本是逐利的，航空公司也是一样，赚钱的航线多飞，不赚钱的航线就少飞，衡量补贴是否成功的关键就是补贴结束之后，航空公司能否自负盈亏，继续经营。

　　关于航线补贴的争论由来已久，但是这几年的矛头主要指向由二三线城市开通的远程国际航线上。

　　从2016年开始，陆续有国际航线停飞的消息，当年9月份，捷星航空停飞了从武汉出发前往澳大利亚的直飞航班，英国航空宣布停飞经营三年之久的从成都往返伦敦的国际航线，给出的理由是“不具有商业可行性”。但是，外界普遍认为，这是因为航线的补贴期一般都为3年，补贴期结束后，客源依然不够理想，出于成本的考虑，航线被迫停运。

　　“从目前二线城市运营洲际航线的实际情况观察，若没有政府补贴的因素，航空公司很难实现盈利。甚至即便有了政府补贴，航空公司依然需要面临较大的运营风险，中国的远程航线补贴更多是将中国人送出去旅游，对于本地经济发展的带动难言有实质意义。”民航资源网专栏作者罗之瑜表示。

　　补贴来的航线

　　在推动民航业发展上，政府这只“有形的手”可谓“功不可没”，出境游客数量屡创新高，2017年有望突破1.4亿人次，而且通过一轮轮的航权谈判让中国的航空公司飞往世界更多角落，洲际航线开通的速度也达到有史以来最快，很多国外的航空公司意识到中国市场的潜力之后也是不请自来。

　　在政府的助攻下，各大航空公司都加快了国际航线的布局，无论是在购买宽体机，还是在航线合作方面都表现得尤为积极，但是受限于北京、上海和广州这三座枢纽机场的航权以及航班时刻资源的限制，各大航空公司于是乎都瞄准了二三线城市，这么做一方面是为了占得先机，另一方面则是因为这些城市给出的航线补贴实在是太过诱人。

　　广州白云国际机场新闻发言人戚耀明表示，目前的航线补贴主要是在二三线城市开通的国际航线，补贴少的每年几百万，多的每年上千万（最高的超过一亿），“一座二线城市能够拥有直飞欧美的航线，无论是对外宣传，还是吸引外资都有正面的积极作用。”

　　2014年长沙开通了首条洲际航线，为此湖南省和长沙市都在财政上给予了大力的支持。根据长沙市财政局去年11月20日发布的公告，去年上半年，湖南省、长沙市两级政府专门为重大国际航线拨付补贴资金达到11855.5万元。

　　还有不少地方政府虽然没有公开补贴的细则，但是专门为促进民航业的发展安排了专项基金，比如福州在“十三五”期间每年都会安排2亿元的专项基金，郑州去年安排5.2亿元资金，珠海安排1亿元，南宁安排9000万，等等。

　　“资本是逐利的，航空公司也是一样，赚钱的航线多飞，不赚钱的航线就少飞，衡量补贴是否成功的关键就是补贴结束之后，航空公司能否自负盈亏，继续经营。”戚耀明说。

　　机制是否合理

　　在各种官方的文件中，伴随航线补贴一起出现的高频词语是“城市形象”“国际化水平”“航空枢纽”等，但是这些都很难通过具体数字来作证航线补贴的实际效果。

　　在中国民航大学教授李晓津看来，航线补贴带来的直接效果是推动机场周边的土地增值，进而为当地政府创造更多的财政收入，除此之外，还能发展符合当地特色的临空产业，“全国喊着要发展临空产业的机场有60多个，但是真正做起来的只有20多个。”

　　诚然，国际航线补贴有这样那样的好处，引起各个二三线城市争相攀比，但主要的争议在于，航线补贴的机制是否科学合理。

　　在民航研究机构开锐咨询合伙人周荣看来，目前各大城市的航线补贴政策还是不够规范，“目前的补贴都是单环节的，而且仅仅是针对供给侧，针对航空公司，针对某一条航线，而航线补贴不应该单单聚焦到航空公司，需要一整套系統性的补贴政策设计，需要将旅行社、票务代理等机构也囊括进来，这样才能使得供给和需求平衡，使得补贴具有可持续性。”周荣说。

　　目前，无论是民航局、财政部还是发改委，都没有针对航线补贴制定一个指导性意见，只有个别政府在对航线补贴金额进行测算工作。2017年，深圳交通运输委员会就针对国际航线补贴，委托中国民航科学研究院进行测算。

　　李晓津认为美国的“基本航空服务”对于国内的航线补贴有一定借鉴意义。这种方式同样是通过补贴吸引运营商为那些偏远地区的社区提供服务，通常都是短途旅行，通过招标确定的承运人按照协议的要求执行相应的航班就能享受到政府补贴。通过招标的方式可以将补贴控制在比较合理的水平，政府相当于是采购公共服务。

　　“趋利”的飞行

　　在周荣看来，一条长途国际航线需要2-3年的培育期，航空公司短期内无法盈利，因此可能会出现哪个地方补贴高就去哪里飞的情况，“某种意义上，这是一种短期性的逐利行为，但是这种行为肯定是不可持续的。”

　　也正是因为这样，当补贴期到了之后，航空公司发现无法自负盈亏而选择撤出时，损失最大的并不是航空公司，而是地方财政。如果没有一套科学严谨的补贴机制，很难说政府的资金都用在了刀刃上。

　　在罗之瑜看来，从2016年开始，因为中澳签订“开放天空协议”，中国开通多条二线城市至澳洲航线，背后很多都有地方政府补贴的身影，这也因此加剧了中澳航线上的竞争。

　　“随着中澳航线航空公司之间投放不断增长，航空公司客座率均不同程度下降。2016年，南航运输旅客最多，东航客座率最高，其他航空公司客座率均难达到80%。”罗之瑜表示。

　　2015年，中国赴澳大利亚旅客达到102万人次，同比增长21.9%，2016年达到120万人次，同比增长17.2%， 2017年1-9月达到103万人次，同比增长12.65%，增速在不断放缓。但是另一方面，中澳的航线却越开越多，竞争也将会越来越激烈，从长远来看，这些航线的盈利性不禁令人担忧。

　　不仅是中澳航线，从二线城市直飞美国的航线客座率也受到挑战。以美联航取消的杭州往返旧金山航线为例，根据飞常准的数据，这条航线2016年的平均客座率只有60%左右，秋冬淡季的时候甚至不足50%，而季节性明显的西安-旧金山航线在淡季时上座率有时候也不足60%。

　　过去两年，有不少二三线城市都开通了直飞美国的跨洋航班，海航开通成都直飞纽约、重庆直飞纽约和洛杉矶的航班，这样做固然方便了这些城市及其周围地区的旅客，但是也影响了从一线城市出发的客流量，受此影响，部分航空公司也不得不做出一些调整。比如，海航在去年9月份就发布通知，取消了一部分从北京和上海出发前往欧美的航班。endprint