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　　郑州大学法学院

一、被告补充证据的相关规定的发展

在行政诉讼中，原告与被告之间的地位相对来说是不平等的，被告往往是行政机关，代表着政府公权力，而原告则是自然人、法人和其他组织，也就是所谓的“民告官”。那么，在原被告双方地位、实力不对等的情况，如何维护行政相对人的权益、防止行政机关公权力滥用从而保障审判结果的公正是行政诉讼法的核心问题，即：合法合理的解决行政纠纷。是否允许被告补充证据，对行政诉讼有着很大的影响。2015年新修改的《行政诉讼法》第34条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，第35条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”。这两条对于被告的举证责任、举证期限以及举证条件作出了严格的限制。对于被告拥有证据补充权这一新问题，有的人认为为合理解决纠纷、查明案件事实，给予被告一定范围内的证据补充权并无不可，还有人认为给予被告证据补充权与34条、35条相矛盾，是司法机关为行政机关所开设的一道“安全门”，会加剧行政机关滥用公权力，无视司法审判的现象更加猖獗。因此，文章会讨论第36条第二款的具体适用。

　　1990年《行政诉讼法》第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供证据，向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”此时的规定是人民法院为主导，法院拥有让当事人提供、调取或补充证据的权利。2000年《若干问题的解释》第28条规定的被告证据补充规则：(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”①其中，该条对允许被告补充证据作出了相应解释：第一，不可抗力等正当理由；第二，原告或第三人提出了新的反驳理由或证据。2000年司法解释的规定打开了被告补充证据的缺口。之后，2015年新修改的《行政诉讼法》第36条的规定又有一定的继承和发展，第36条内容虽然与2000年司法解释有相通之处，但细微之处仍有不同。首先，原本被告补充证据的前提必须是“在诉讼过程中”，而新的行政诉讼法中并没有明确要求必须是“在诉讼过程中”。其次，原司法解释中规定是提出“新的反驳理由或证据”，而新规定中则是“提出没有提出的理由或者证据”，用词更加准确。最后，原司法解释中规定是在“被告实施行政行为过程中”，新规定则是“行政处理程序中”，两者相比，行政处理程序是一整个过程，而实施行政行为过程相对来说只是行政处理程序中的一个节点，后者的范围更大、更全面。因此，相对而言，新《行政诉讼法》中允许被告补充证据的适用范围着实有所扩大，给予被告一定的诉权，但是是否会造成行政机关肆意收集证据，减轻自己的举证责任主要还是在于适用该条款时的种种前提和条件。

二、被告补充证据规则的条件

(一)欧阳兰诉长沙市公安局交通警察支队行政强制案

结合案例，从实践操作中来探究如何合理适用被告补充证据的适用范围等相关规定。欧阳兰诉长沙市公安局交通警察支队行政强制案。原告把一台车牌号为“湘A×××××”的银色CRV越野车放置在在长沙市岳麓区银双路的银盘岭公交站附近的停车收费区旁。被告长沙市公安局民警巡警时，以该车使用了其他机动车号牌为由将车拖走。之后原告发现车子不见，遂报警，调取监控发现该机动车被长沙市公安局交警支队拖走，原告立即到机动大队处罚办咨询，原告认为车子被拖走之后没有拖车凭据也没有放车凭据，交通大队的行为程序违法，侵害了原告的合法权益，于是提起诉讼。

　　在行政处理过程中，被告经勘查，该套牌车车辆登记所有人为陈某。民警遂告知原告，该车辆是因为使用套牌违法被拖走，要求当事人提供车辆合法证明，但原告只出示了机动车转移登记业务受理凭证，自始至终从未提供车辆销售发票、行驶证、机动车登记证书等合法证明，因而拖车凭证不能给原告。开庭审理后，原告却向法院提供了车辆销售发票、行驶证、机动车登记证书、欧阳兰身份证、陈某身份证。因此，交警支队申请补充证据，经法院同意，对陈某进行了调查，最终证明了车辆现所有人为原告欧阳兰，并将行政强制措施凭证送达原告。

　　本案中，允许被告补充证据有以下几个因素：(1)欧阳兰是本案原告；(2)原告在行政处理过程只提供机动车转移登记业务受理凭证，始终未提供车辆合法证明；(3)原告在开庭审理后提供了新的证据证明车辆所有人，而被告之前无法知晓；(4)依申请补充证据或法院责令补充证据；(5)经法院同意。这不仅仅是该案例中允许被告补充证据所具备的条件，基本上也是允许被告补充证据的基本要素和前提条件。

(二)被告证据补充的条件

首先，主体适格，必须是原告或第三人。这里的第三人是被影响到合法权利的和原告利益一致的第三人。

　　其次，原告或第三人提出其在行政程序中未提出的证据是被告实施行政行为是不知道的，且原告证据如不调查取证，不能辨明真伪,直接影响案件实体裁判的。在实践中，有些时候原告或第三人为了达到胜诉的目的，在行政处理程序过程中不将所有的证据向行政机关提供，就能在诉讼中打被告一个措手不及，同时也加大了审判难度，更为关键的是如果一味地坚持不允许被告补充证据，对案件审理的公正也会有影响。行政诉讼中原被告双方的地位实力不对等，被告搜集证据的能力远远大于原告。行政诉讼法的立法主旨也是想尽可能的让原被告双方站在同一起跑线上，但是与司法活动中查明案件事实才能真正的达到公正，因而更加需要证据支持，所以此款规定的证据补充规则也是为了查明真相，而给与被告能在特殊情况下的补充证据。

　　最后，第36条并没有明确规定补充证据必须由被告申请，但是在实践中，原被告双方都希望自己的主张得到法院支持，所以原告不会主动要求被告针对自己提出的新理由或新证据提出新的质证。法院作为中立方，其作用就是查明事实、作出合法合理的判决，法官不会也不能主动代替被告要求其补充证据，因此通常被告主动提出申请要求补充证据的情况较多，但是也有例外。例如江苏省淮安市的一审判决中，原告主张其土地性质为集体土地，被告的土地征收行为违法，并且在诉讼过程中提供相应证据证明其土地属于集体土地。被告主张其征收行为符合法律规定，被征收土地属于国有土地，符合征收条件及程序，对此原告要求被告补充相应证据，经法院同意，被告补充了相应证据。另外，还有法院主动责令被告补充证据的情形。山东省高院作出的判决中，上诉人孙晓红的土地被强制占用，上诉人已穷尽其证明能力，且被上诉人如果没有实施强制拆除，对是否存在其他主体强制拆除原告房屋的事实，相比于原告，被告具有优势举证能力。因此，在被告否认参加或指使他人拆除原告房屋的情况下，应将举证责任分配给被告承担。原审法院责令被告补充证据后，被告举证不能，所以要承担举证不能的责任。这两个案例反映了允许被告补充证据并不绝对限制只能由被告提出，在实践中，为了达到合理合法的解决纠纷，可以适当灵活地运用。对于被告补充证据是否应当征得原告的同意，有学者认为被告补充证据其实是被告的一种诉权，它发生在整个行政诉讼过程中，同时经法院同意也给被告设置了一个条件，从而控制被告补充证据的适用。显而易见，被告补充证据的关键其实是法院，如何恰当地适用该条规定，关键在于法院对于是否允许补充证据的拿捏。

　　在本案中，法院认为，由于原告诉讼过程中提交了其在行政处理程序中没有向被告提交的证据，直接影响被告对案件事实的认定，对此被告经本院准许，申请补充证据，因此，被告补充提交证据材料可以作为证据使用。从中我们看出，法院并不当然允许被告提交证据，而是由于原告未在行政处理程序中向被告提交相应证据，从而影响被告作出相应的行政行为，此时，只有允许被告补充证据才能明确整个案件事实，解决争议的核心问题，法院才可以据此作出公正地审判。但是，法院在考虑是否允许被告补充证据时应当对原告所提出的新理由或证据的真实性、合法性和关联性进行审查。法院首先应当对证据的真实性予以核查，之后应当考虑其提供的证据是否与本案案情有关，倘若原告提供的证据并不会对案情产生任何影响，那么也就不会作为定案依据，允许原告补充证据也就显得多此一举了。同样地，法院允许被告补充证据后，也应当对被告证据的真实性、合法性和关联性予以确认，允许补充证据并不当然等同于承认其证据的效力。

三、被告补充证据的适用情况

结合案例与法条相关具体规定可以总结出允许被告补充证据主要有四种可能：首先，原告或第三人在证据环节存在瑕疵或纰漏。如故意隐瞒证据或事后发现新证据并且在行政处理过程中，没有向行政机关提出相关理由或者证据,此时应允许被告补充。其次，在事实发生时，可能发生的情况太多，由于其他客观原因使被告在做出该行为时没有考虑到相关情况的条件下，若不允许被告重新搜集证据，那么据此做出的诉讼判决也没有其权威性和可参考性。再次，若果行政机关已经基本做到合法行政和合理行政，按照相关规定审慎地履行责任和义务却依旧没有发现该证据或理由，那么允许被告补充证据也是无可厚非的。第四，人民法院不允许被告补充证据无法确认原告的理由或证据是否真实，无法查明事实，作出公正的判决。除此之外，为防止被告滥用允许补充证据这一权利，在有些情况下法院并不需要允许其补充证据。主要有以下几点：原告未提出的证据与本案无关；被告未履行告知义务，该具体行政行为本身已属于程序违法，也就没有必要对证据进行审查；若被告对原告未提出的证据知道或应当知道并取证的，那么只能允许被告补充已收集的证据，而不是重新调查取证。

　　当然，行政机关补充证据规则是为了原被告在诉讼过程中能更好的提出证据，来解决争议，从而使法院能够公正审理案件。

　　注释：

　　①2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第28条。

　　参考文献：

　　[1]沈福俊.论行政诉讼被告举证规则的优化[J].法商研究,2006(05):108～114.

　　[2]关保英.行政被告的证据补充权[J].社会科学辑刊,2016(02):60～65.

　　[3]邓建新.行政诉讼中被告补充证据条款的适用情形[N].法制日报,2016-06-01(010).

　　[4]江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南[M].北京:中国法制出版社,015.