姜 潇

　　排污权交易制度中的政府责任

　　姜 潇

　　排污权交易制度牵涉的主体主要有包括政府环境保护相关部门在内的国家公权力、包括国有企业和私有企业在内的排污企业，及个人和社会团体，其中公权力机关占有举足轻重的地位。排污权交易制度中政府的职责在于创设制度背景、规范违法责任、监测排污信息。排污权交易制度运行需要多个部门协同合作：财政部门要加大环境财政监管机制建设、环保部门要增加执法力度、法律部门要建立排污许可监管机制。

　　排污权 公权力 交易制度 政府职责

　　排污权交易制度牵涉的主体主要有包括政府环境保护相关部门在内的国家公权力、包括国有企业和私有企业在内的排污企业，及个人和社会团体。各类主体之间，权利义务关系并不相同，因此，要分析法律关系，应当从主体范围和权利义务关系入手。

一、排污权交易制度的法律关系

（一）排污权交易制度中的主体

　　为了方便法律关系的研究，上述排污权交易制度中的主体，可分为交易主体和参与主体两大类。其中交易主体又可依据排污权交易的不同运行阶段，分为一级市场交易主体和二级市场交易主体。一级市场并非真正的排污权交易市场，它是确认排污权的初始分配市场，故又称排污权初始分配市场。在排污权交易的一级市场，亦即排污权的初始分配阶段，交易主体由公共资源的所有者国家与排污企业共同构成。国家将一定的环境资源容量，通过某种方式，按配额分配给需要排污的企业，而企业在花钱购买或者免费获得配额后，以其他方式补偿环境资源，从而完成交易过程。二级市场是真正的排污权交易市场，即排污权的买卖市场，主体参与市场活动的目的就是出售或购买作为交易标的排污权，各主体之间是平等的民事法律关系。在排污权交易的二级市场中，排污企业通过一定的排污权交易平台，购买或出售排污权，以达到各自的利益目标。参与主体是除交易主体之外的利益相关者，主要包括政府环境保护主管部门和公众两大类，它们不直接参与排污权的交易活动，但对排污权的交易产生弥足轻重的影响。为方便讨论，本文中作为排污主体的排污企业，特指排放量达到一定数额的企业，其他微量污染贡献的企业、组织和个人，本文拟纳入公众之列，成为参与主体。

　　在成熟的排污权交易市场中，参与人的作用不可或缺。排污权交易的经济学支撑是制度经济学，其直接理论渊源是科斯定理，即利用市场机制，对环境容量这种稀缺资源进行最优配置，而这种最优配置，是被假定为建立在交易成本为零的基础上的。然而实际上，排污权交易的一系列行为中，存在着大量成本，例如在排污权市场中一些组织提供信息的中介成本、交易双方协议期间的谈判成本等。

　　这些交易成本的大量存在，对交易主体买卖排污权会产生一定程度的消极作用。因此，仅仅依赖排污企业这种买卖主体，不足以构建完善且活跃的排污权交易市场。应当鼓励多元主体参与排污权交易的市场行为，并尽量减少参与主体带来的交易成本，为交易主体营造良好的排污权交易环境。

　　（二）排污权交易制度中的权利义务关系

　　排污权的基础权利来源是行政许可，它天然具有公权力色彩；而排污权之所以得到法律的确认，是为了确保排污权交易的进行，从而解决人类生产生活与环境保护的冲突，其保护环境及提高人类生活福祉的价值目标具有明显的公益性质，因而排污权负有较多公法上的义务。

　　排污权作为准物权，其所作用的对象呈现出相对复杂的构成。由排污权的一级市场、二级市场形态及主体多样性可见，其所追求的价值目标具有层次性，实现这些目标需要若干权利的综合运行。合理的制度应该赋予其复合性的权利结构，这是因为，首先，排污权的客体具有特殊性，环境容量负载于自然界的水体、土壤、大气和森林等复合的自然资源之中，其客体具有复合性；其次，环境资源属于公共物品，这令排污权交易同时关涉私益和公益的价值目标；其三，排污权的实现方式也具备复合性，一方面与其母权，即环境容量资源所有权共存，这使它在物权效力上不具有完整的排他性，但另方面排污权的行使要经过有权机关的初始分配，这使其行使具有了一定的排他性；最后，排污权的取得需经过公权力机关的许可，排污许可证为其初始权利来源。

　　在厘清排污权的权力来源和权利义务关系后，不难看出在排污权交易制度中，公权力机关占有举足轻重的地位。一方面，公权力机关的赋权行为是排污权的权利来源，环境容量的配额分配和排污许可证的取得，是排污权主体进行排污权交易的保障；另一方面，企业获取排污指标后，其排污行为依然会对自然环境产生负面影响，政府环境保护主管部门为了保护环境不受破坏，维护公共利益，应当对排污企业行使监督管理职权，甚至直接对其相关行为进行政策上的干预。反观政府部门本身，为了避免行政权力扩张而形成权力寻租，阻碍排污权交易市场的顺畅运行，公权力有义务接受监管和制衡，以保障权力的透明。

二、排污权交易制度中的政府责任

（一）明确政府责任的必要性分析

　　对于排污权交易市场而言，排污权的价格应该由市场决定，但排污权市场的交易秩序要由政府来制定和管理。

　　首先，排污权交易制度的宗旨就表明了它必然会受到公权力的影响。排污权交易的基本内容是：在满足社会公众对环境质量要求的前提下，确立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利在市场上进行交易，以此来进行污染物排放的总量控制。它的制度设计是为了控制污染物排放总量，进而实现给予公众一个健康的环境的公益目的。在关乎公共利益的制度设计中，政府总是享有发言权。

　　其次，排污权交易市场的“市场”定位就彰显了它必然会遇到市场失灵的难题，因而需要政府干预。市场并非十全十美，有一些问题市场也难以有效率地解决，因此会产生市场的失灵。例如，在面对非对称信息时，信息占有的劣势方难以根据自己占有的有限信息，做出自己最理想的选择，这可能导致原本享有选择权的劣势方丧失选择权，而市场也失去了自由选择的特点，从而变得低效、失灵；又如，产生外部性时，利益或损害并非市场中进行交易的对象，因而难以被市场所控制；再如在面对既非竞争又非排他的公共产品时，市场也无法起到有效的激励作用。在这些市场失灵的场景下，政府的介入和干涉显得十分必要。

　　此外，排污权交易的权利来源是政府的许可，这一事实表明，排污权交易的运行需要政府的参与。如上所述，排污权交易的运行涉及一个庞大的系统。排污权交易的运作过程，主要包括确定产权——总量控制——许可证的初始分配（一级市场的建立）——排污权交易（二级市场的建立和运作）等环节。在一级市场建立之前，确定产权和产权保护、总量控制、排污权的初始分配、排污权的再分配，凡此种种，都需要政府来制定。

　　依据科斯定理建立环境资源的产权制度，并明晰排污权产权及产权转让系统，在这之后最重要的工作则是建立排污权的产权保护。只有政府制定强制性的环境执行标准，才能从实际上给予排污权产权法律保护，从而使排污权交易机制发挥正常有效的作用。因此，政府具有维持和管理排污权市场交易秩序的能力（包括防止有关官员以权谋私），就成为排污权交易正常运转的前提（西方经济学，厉以宁，手账）。

　　（二）政府责任的划分

　　政府监管可以分为技术性监管和制度性监管。技术性监管与排污行为关系密切，是对排污行为进行各个角度的监管，具体可以分为排污总量监管，环境监测监管，环境统计监管，网上交易监管；制度性监管与排污权交易生长的制度背景紧密相关，是从行政、财政、法律等社会软环境的多方面监管，具体可以分为排污许可监管，环境财政监管，环境金融监管，环境执法监管。从上述多方位多角度的监管行为可以看出，政府监管责任主要集中于如下几个方面：

　　（1）创设制度背景。如何推进排污权交易的市场建设？首先要创设适宜排污权交易市场发展的社会环境，其中最重要的即是制度环境。政府应当协同各个相关部门，从环境保护、财政支持、法制建设几个方面多管齐下，让排污权交易市场的运行真正取得有益于公众生活环境及自然生态的效果，让参与交易的市场主体和交易过程享受到财政支持上的便利，让排污权交易的过程奖惩明确，权责分明。

　　（2）监测排污信息。在排污权交易中，政府是否有能力获得必要的监测数据，并依据其所掌握的排污数据信息公平、公正地对待参与排污权交易市场的每一个权利主体，直接影响着排污企业参与排污权交易的积极性。严密的监测体系既能保证排污信息的精确性，也能增强企业参与排污权交易的意愿。

　　（3）规范违法责任。违法责任包括市场交易主体——排污企业——的责任划分，也包括政府干预行为本身的责任划分。由于排污权交易制度借助市场的形式，确能以更便捷有效的方式取得成果，因此身处一级市场的政府，为二级市场的搭建提供了很多便利。尽管如此，对于排污主体的违法行为依然应当明确，并规范其制裁方式，使得突破环境容量标准进行排污的企业负担有效的制裁。这样，一可防止再次违法的发生，二可促使企业研发新的技术，以减少排污。而就政府自身的干预行为，在排污权交易这样一个特殊的制度中，政府既是裁判员（规则制定者），又是运动员（参与主体），制定明确而公平的责任负担方式更为重要。一方面要将政府干预限制在一定范围内，另方面当政府违背了自身的职责设定，它必须负担相应的责任。

三、排污权交易制度中政府责任的实现

从排污权的法律性质可以看出，排污权交易制度运行需要多个部门协同合作，为排污权市场创设制度背景。

　　（1）法律部门要建立排污许可监管机制。完善的排污许可证制度，是排污权交易实现的前提和保障，亦是对排污权交易进行监管的依据。要充分发挥排污许可证的监管作用，一要完善相关的排污许可法律规范，明确总量控制制度和排污权交易制度的法律地位，明确排污权交易制度中交易主体和参与主体的权利和义务，确定权益运作方式。二要构建一个包括政府、公众和排污者在内的全方位监督机制，构建多部门联动机制，加强排污许可证管理手段的革新。建立通畅的监督机制，需要完善信息公开制度和公众参与制度，让权力在阳光下运行，让多方主体分担监督排污权交易的责任；明确环保部门及排污许可证持证者信息公开的义务及相应的责任；建立有效的排污者自我实施机制，需要明确规定排污者自我检测、自我报告和记录维持的义务，并采取有效措施刺激排污者自我检测、自我披露和纠正违反许可证的行为。三要增加排污者的违法成本，通过增加违法责任形式、加大处罚力度来强化排污者的法律责任。

　　（2）环保部门要增加执法力度。在实践中，一些排污企业将污染整治仅仅当作环保部门的工作责任，依赖环保部门出台方案、实施验收、核查等，自身怠于履行义务，消极等待环保部门指令，缺乏主体责任意识，这为环保执法效率带来了一定程度的滞碍。因此进一步强化排污者的主体责任，规定其应当承担的各项义务，强调其改正违法行为的及时性和实施整改措施的主动性能大大增加执法效率。就环保部门本身而言，主管方可以根据许可证中的排放监测、设施检查等内容进行跟踪，如果设施发生违反许可证限值和条款的情况，许可证管理机构可以及时发现，并对违反许可证规定的行为进行纠正。根据违法行为的情况，可以追究违法企业的民事或刑事责任。民事执法包括环保局采取的行政处罚、司法部门代表环保局和其他部门采取的处罚、公民提起的诉讼等。

　　（3）财政部门要加大环境财政监管机制建设。排污权市场中的财政监管主要包括对排污权的财政性收入的监管和排污权制度实施的财政支出的监管。尽量避免“财政收支错配，事权财权错配”等问题。破解该问题的关键是：理清排污权交易中心的性质定位；加强对排污权初始定价机制、财政收入来源、财政收入分配、财政支出项目的监管，建立“收与支对等”的监管体系，遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则，通过一系列保障机制，构建并承担主体责权一致、激励相容的运行机制，从而确保财权和事权的对等和统一。

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　　（作者单位：甘肃政法学院民商经济法学院）

　　本文系“甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心科研项目（NCELCS2016016）”的阶段性成果之一。

　　姜潇（1991-），女，甘肃政法学院民商经济法学院研究生。