吴 群

　　南昌市城中村立体化社会治理的构想
——基于国内外城中村改造经验

　　吴 群

　　南昌市共有城中村143个，这些城中村在不同程度上都出现了一些问题。国外在贫民区的管理和整治中经历了一个从排斥忽视到接纳重视的过程，同时政府的高度重视和非政治组织的介入和监督对贫民区问题的解决起到了很好的作用。国内各地在基于不同条件基础上开展了各种方式的改造治理，形成了不同模式：政府主导型；村集体主导型；市场主导型。在南昌市城中村发展治理的过程中，应该基于自身的情况和特点，走一条自己的立体化社会治理模式的道路：建立健全基层民主协商制度；发展集体经济，积极提高村民就业创业能力；弘扬社会主义核心价值观，形成现代文明的城市文化；狠抓民生，完善社会保障；建立城中村社会治安警民共建的预警体系。

　　城中村 立体化 社会治理

　　城中村是城市发展过程中的必然产物，随着南昌市经济社会的快速发展和城市化进程的不断加快，中心城区的范围越来越大，原来处于城市边缘村庄的土地在城市扩建中部分或全部被征用开发，尚未彻底完成改造的村庄被周围高楼包围和分割，形成了城中村。本文针对南昌市城中村发展中的一些突出问题，吸收和借鉴国内外城中村治理的经验，探索形成一套立体化的城中村社会治理模式，为缓和社会矛盾，构建和谐社区提供方法和思路，这不仅对南昌，而且对我国其他地区的城中村自我更新和自我转型，实现城镇化的不断顺利推进都具有重要的借鉴意义。

一、国内外城中村治理经验的梳理

发达国家和地区由于城市化程度基本达到75%左右，所以没有“城中村”这一概念，但自助型居住区还是存在的，主要居住的是一些城市底层劳动者，搭建的是许多无合法产权性质的临时建筑，人员构成复杂，基础设施落后，卫生环境差，人们俗称为“贫民窟”，与我国的城中村有一定的类比性。发达国家和地区在贫民区的管理和整治中经历了一个从排斥忽视到接纳重视的过程，特别是在一些严重的治安和社会问题集中在这些地方爆发后，引起了政府的高度重视，逐渐出台了许多相关的政策和法律来保障贫民区居民的基本生活需要，并且出台扶持政策，为这部分居民创造公平的发展空间，值得一提的是，随着这些国家公民权利保护运动的发展，许多非政府组织也日益关注这些地区和居民的状况，为督促政府改善和提高贫民区的条件起到了很好的监督作用。

　　我国的城中村问题基本是随着改革开放的不断深入而日益显现，各地在基于不同条件基础上开展了各种方式的改造治理，形成了不同模式：（1）政府主导型。政府主导型的城中村治理模式在我国比较普遍。由于我国长期以来形成的权威意识和自上而下的国家管理体制，使得许多城市在城中村的治理和发展过程中，政府都充当了改造治理的制定者、执行者和参与者。在政府主导的过程中，由于利用了公权力进行推进，一般都有统一的规划和建设，能有效利用政策手段进行改造，并且能保障公众的基本利益不受侵害，但这种模式成本高，缺乏第三方中立机构监管，容易造成腐败问题的产生，如果遇到抵制，政治易成为矛盾的焦点，发生群体性的激烈冲突的频率较高。（2）村集体主导型。这种改造治理因村民自愿性程度较高，因而改造治理的进程会相对比较顺利，村民的各项基本权益也能更好地得到有效保障和维护，但由于属于集体自发行为，因而没有统一的规划部署，容易造成建设发展格局的混乱，并且，没有资金保障和技术力量，改造治理的现代化程度较低，内部矛盾冲突的解决主要依靠集体自治或宗族权威，因而有可能导致缺乏合法性。（3）市场主导型。在市场经济的利益驱动下，一些财力雄厚的开发集团会积极参与城中村的改造，这种模式可以有充足的资金保障和高效的改造质量，但开发集团为了追求经济利益最大化，很可能导致村民的各种社会保障不能成为改造的重点，使得村民的利益受损。如果一旦发生开发集团和政府职能部门的利益勾结，就很可能导致侵害村民合法权益的恶性事件发生。

二、南昌市城中村立体化社会治理的构想

南昌市2013年城镇化率达到了60%左右，城市地域快速扩张，城中村问题愈发突出，目前，南昌市建成区的东湖区、西湖区、青山湖区、青云谱区、湾里区共有城中村143个，城中村人口11万多人，这些城中村在不同程度上都出现了一些问题，比如在土地利用状况方面，土地利用率低下，重复建设，土地权属混乱；在经济状况方面，经济发展的基础相对薄弱，村集体经济发展不均衡，村集体经济分红没有成为村民经济收入的一部分，村民就业技能低，对出租依赖性高；在村民素质方面，村民的教育程度偏低，村民的维权意识和能力相对较薄弱，村民参加村集体事务的积极性不高；在社会状况方面，外来人口多，社会治安堪忧，社会保障有待提高；在居住条件方面，城中村基础设施落后，村民住房布局凌乱，建筑密度高，基础设施和公用设施投入不足；在环境健康状况方面，卫生条件差，环保健康意识淡薄。因而，在南昌市城中村发展治理的过程中，应该基于自身的情况和特点，走一条自己的立体化社会治理模式的道路：

　　城中村立体化社会治理模式的平台：建立健全基层民主协商制度。村民在自愿平等基础上建立起城中村的民主协商机制，是化解城中村问题的基础，经过民主对话、民主决策、民主监督达成的意愿能够最大限度地化解矛盾和冲突。但是，由于长期以来这一机制和平台的缺失，再加上村民的民主参与意识和协商能力的不足，导致村民参政议政热情不高，甚至与自身利益攸关的大事也漠不关心，因此应当积极加强村民主人翁意识的教育和宣传，重视提高村民自治能力，成立以村委会为基础的议事机构，将村委会向居委会转变，建立社会协商机制，凡是涉及全体村民利益的重大决定必须征得村民多数通过并反复多次协商加以解决，为社会治理提供稳定的政治保障。

　　城中村立体化社会治理模式的核心：充分发挥乡村向城市转型过程中的优势，突出规模优势，发展有特色的集体经济。城中村由于已经基本没有适合耕作的土地，农民原本的生存方式发生彻底改变，集体经济的基础土崩瓦解，因此，应当在政府的政策引导和支持下，根据城中村现有的资源和条件，发展以城市加工业或现代服务业为主要内容的集体经济，适应城市市场经济发展的需要。并且，必须加大对村民的职业能力的培养和提高，积极提高他们的就业创业能力，为社会治理创造良好的经济基础。

　　城中村立体化社会治理模式的价值标准：营造丰富的文化生活，弘扬社会主义核心价值观，形成现代文明的城市文化，为社会治理提供丰厚的思想和文化土壤。在现有的城中村治理模式中，往往过于注重经济和物质的改造，而忽略了文化改造的必要性。文化是社会心理的反映，是社会行为的精神体现，也会对社会发展起到重要的指导作用。城市文化与乡村文化由于产生的背景和土壤差异，如果忽略了农民文化认识的转型，那么很容易导致农民在转变过程中的排斥和保守的心态，久而久之，在生活方式和思维习惯乃至行为举止中就会表现出来，从而与现代文明生活显得格格不入。因此，应当加强在社会主义核心价值观引导下的文化重构，使得农民的农村传统文化与现代城市文明实现交流、融合、重构，催生农民新的精神的信仰和支柱。

　　城中村立体化社会治理模式的保障：狠抓民生，积极推动落实居住证制度配套措施，在子女义务教育、养老医疗保险、计划生育、住房等方面完善公共服务功能，让村民和流动人口共享城镇化带来的成果，实现城乡一体化和公共服务均等化，为社会治理提供坚实的物质保障。近些年来，在城中村改造中，大量的群体性事件的产生，主要就是集中在拆迁补偿问题上，由于拆迁补偿款是农民未来生存的唯一来源，因而导致农民在补偿数目上希望尽可能越高越好，而拆迁改造的经费毕竟是有限的，所以双方在不能达成一致的情况下就出现了矛盾。事实上，如果农民在民生保障问题上没有后顾之忧，并且可以看到将来的逐步改善和提高，农民是可以服从大局的。所以，落实城中村农民的民生社会保障刻不容缓。

　　城中村立体化社会治理模式的安全阀：针对城中村社会治安相对薄弱，建立城中村社会治安警民共建的预警体系，发动广大群众，推进动态警务和合成警务建设，强化乱点整治，防患于未然，维护治安稳定，为社会治理提供安全洁净的空间。城中村由于人口构成复杂、流动量大，容易藏污纳垢，这给城中村的社会治安带来很多不确定的因素。社会治安的治理要从防控入手，做好流动人口的登记管理工作，充分发挥居民的信息反馈和检举通报工作。建立完善的警民联防机制，开展警民日常巡查，及时发现治安隐患，防患于未然。

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　　（作者单位：江西中医药大学马克思主义学院）

　　本文系2014年度南昌市“十二五”社科规划课题“南昌市城中村立体化社会治理模式研究”（项目编号Sh201412）的研究成果。

　　吴群（1975-），女，江西瑞昌人，硕士，副教授，研究方向：中国特色社会主义理论。