关键词：民族区域自治；自治地方；灵活性
列宁曾指出：“民主的中央集权制不仅不排斥地方自治，不排斥具有特殊的经济和生活条件以及居民中的特殊的民族成份等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治。” [1]新中国成立后，中国共产党将马列主义普遍原理与中国的实际相结合，坚持以马克思主义民族观来对待和处理民族问题，从而制定了民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣发展的一系列政策。其中，民族区域自治制度是民族平等和团结的体现，是各民族繁荣发展的保障。《中华人民共和国民族区域自治法》（序言）规定：“民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。” 新时期新阶段，党和国家的发展进入新的篇章，民族工作也迎来新的任务。2014年9月28日在北京召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会，以凝聚民族大团结力量，为实现伟大中国梦而共同奋斗为主题，将民族问题和民族工作置于更重要的位置，强调了全党要坚持把维护民族团结和国家统一作为各民族的最高利益。民族区域自治制度作为我党将马克思主义民族理论与中国的民族与民族问题相结合的产物，在维护国家统一、领土完整，在促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用，是解决我国民族问题的基本政策和一项基本政治制度。因此我们更应该重视和不断完善民族区域自治制度，为国家的繁荣发展贡献力量。
制度犹如法律，在其刚性规定内，其具体设立、实施等方面又有着灵活性。各民族自治地方，在民族区域自治制度的灵活实行下，作为中华人民共和国不可分割的一部分，充分享有自治权。
一、我国的民族区域自治制度体现的灵活性
1.民族自治地方的三种类型
民族自治地方作为行政区域，存在着区域划分的问题。我国民族自治地方的划分，是从不同角度根据实际情况设定的，有多种类型，这为灵活实行民族区域自治制度提供了可能。
第一种是以一个少数民族聚居区为基础建立的民族自治地方，简称“单一型”。例如宁夏回族自治区、西藏自治区等就分别是以回族、藏族聚居区为基础建立的自治地方。当然，这种自治区内也还居住着汉族和其他少数民族的居民，真正的、纯粹的是某个单一民族的人口聚居区是不存在的。另外，已经成立了自治区的自治民族如果在其他地方还有聚居区，那些聚居区也可以分别建立自治地方。
第二种是以两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合起来建立的民族自治地方，简称“联合型”。这些联合起来自治的少数民族往往是人口相差不多并且交错杂居的。例如，贵州省的黔西南布依族苗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州，甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县，广西隆林各族自治县等。这类民族自治地方，一般也有自治民族之外的其他民族居住。
第三种是一个行政区划较大的民族自治地方之中，包含有一个或是几个较小的由其他民族组成的自治地方，简称“复合型”。这些地方以一个少数民族为主体，同时聚居着其他少数民族。例如，新疆维吾尔自治区就是以维吾尔族为自治主体的自治地方，但其中又包含着伊犁哈萨克自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、博尔塔拉蒙古族自治州等；贵州省黔南布依族苗族自治州内又有着三都水族自治县。
通过以上三种类型的自治地方的分析，可明显地感受到我国民族区域自治制度极大的灵活性，这种灵活性就在于只要一个少数民族有自己相应的聚居区，就可以建立相应的自治地方、自治机关，行使自治权，结合本民族本地方的特点发展各项建设事业，体现了少数民族在党的领导下、在社会主义制度下的当家作主。
2.民族自治地方的人口与自治
实行民族区域自治制度，首先要求建立民族自治地方。“民族自治地方，是在少数民族聚居的地区建立起来的一级国家行政单位。” 建立民族自治地方的基础和前提是要有民族聚居区。我国的《宪法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。而聚居则需要以绝对的比例来体现自治的民族人口聚居的程度，必须达到一定的比例才能叫聚居。关于人口比例的问题，目前我国是按照1985年国家民委提出的“实行民族区域自治的民族人口在总人口中的比例，一般要占多数；个别在全国范围内尚未建立过自治地方的少数民族和其他有特殊情况的，可以不占多数，但不能少于30%” [4]的原则建立民族自治地方。
我国的民族区域自治制度，既是民族的自治，也是区域的自治。因为我国的民族自治地方，绝大多数都是几个民族共居，纯粹由一个民族聚居的地方几乎没有，所以在确定区域自治的区划时，不把一部分汉族划入自治地方是不可能的；并且由于历史的原因，通常汉族居住地的地理区位条件相对于少数民族居住的地方要更有利一些，所以从民族团结的角度和有利于自治民族的经济文化发展出发，自治地方的区域界线内适当划入一些汉族和其他民族的居民区，特别是城镇，是很有必要的，这可以让汉族地区带动少数民族地区发展，同时，也可以让居住在民族区域自治地方的汉族等非自治民族，同样享受到民族区域自治带来的各方面政策上的实惠，实现合作共赢。例如广西壮族自治区的行政区划，就体现了民族合作，因为其内部包含了上百万的汉族和瑶族人口，若是划分为纯粹的单一的壮族自治区，就会使其交通上要和广西的汉族地区分割，经济上又会变成东边的农业和西边的工业、矿业分开，很孤立，不利于整合资源、互帮互助、共同发展。
这种灵活划定民族聚居区的原则，体现了民族自治和区域自治的结合、政治因素和经济因素的结合，有利于自治民族根据实际情况实行民族区域自治，并促进各民族之间的团结互助。
3.民族自治地方的行政地位与自治的补充形式
目前我国的民族自治地方有155个，包括5个自治区，其中，内蒙古自治政府（后改称内蒙古自治区）于1947年5月1日便已成立，是中华大地上建立的第一个省级民族区域自治地方，是针对当时内蒙古的政治形势，为维护国家的统一和民族的团结而建立的。它的成立比新中国的成立还要早两年，是灵活实行民族区域自治制度、以中华民族的团结统一为大局的体现；建立了30个自治州，分布在9个省区；有120个自治县（旗），分布在18个省区。各民族自治地方的国土面积占我国国土总面积的64%。
由于《宪法》规定的自治地方的最低行政级别是县级，而我国还存在少数民族杂居于县级以下行政单位的情况，所以1957年开始，新中国建立了民族乡，作为民族区域自治制度的补充形式。
民族乡作为在少数民族聚居区建立的乡一级的地方行政区域，其人民政府同一般的乡、镇政府一样，都是县（市）、自治县人民政府领导下的农村基层政权机构，是同级人民代表大会的执行机关。但同时，民族乡又具有鲜明的民族特色。
民族乡的设立，需要建乡少数民族人口比例占全乡总人口数的30%以上（个别特殊的地方可以低于这个比例）。同时民族乡的设立也具有灵活性，一般有三种类型：可以是以一个少数民族聚居区为基础建立的，也可以是以两个少数民族聚居区为基础联合建立的，还可以是三个或三个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的。但无论哪一种类型，大多数民族乡内也都包含着一部分汉族和其他少数民族的人口，有的民族乡内汉族人口甚至占多数，亦可能建乡的少数民族人口占全乡总人口的90%以上。民族乡设置的灵活性、多样性与民族区域自治制度相一致，有利于少数民族普遍享受到我国民族政策的照顾。
民族乡作为我国特有的一种让少数民族依法自己管理本民族内部事务的基层政权形式，比一般的乡具有更多的自主权，可以依照法律和有关规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生事业，经常向各民族人民进行民族政策和民族团结的教育，促进平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的发展。它是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式，是我国实行民族平等政策的一种具体的体现。
二、民族区域自治制度的灵活性充分体现我国民族区域自治制度的优越性
1.适应了我国的国情
自古以来，我国少数民族的分布状况就非常复杂，时至今日仍主要是大杂居、小聚居的分布特点。一方面，全国大部分地区都有少数民族居住；另一方面，在少数民族聚居地区，也有汉族和其他少数民族居住。例如，藏族居住较为集中，但藏族除了在西藏居住，在云南、四川、青海等地的广大地区也有分布；虽然藏族已经成立了自治区，但在云南省也有迪庆藏族自治州；在四川省又有甘孜藏族自治州；在青海省还有玉树、果洛、海南、海北等藏族自治州；在甘肃省有甘南藏族自治州等；蒙古族除了主要在内蒙古聚居外，在黑龙江、吉宁、辽宁等地也有聚居区；回族的居住状态则更为分散，全国各地几乎都有；另外，新疆境内主要居住的是维吾尔族，但同时聚居和杂居着塔吉克、哈萨克等其他11个世居少数民族。各民族之间人口的多少、风俗习惯、宗教信仰、语言文字、经济文化发展状况等诸多方面也都存在着差异。民族区域自治制度以其很强的灵活性，充分适应了我国民族分布的这一复杂情况，根据少数民族的分布，可以一个民族单独建立自治地方，也可以几个民族联合建立自治地方，自治地方又可以根据实际情况，大的可以建立自治区、小的可以建立自治州或者更小的自治县，还有民族乡作为补充，使各民族群众都能充分享受到我国民族政策的照顾。
2.充分调动了少数民族的积极性
我国实行民族区域自治制度，核心就是赋予民族自治地方的自治机关一种特定的自主权，它赋予了自治地方在政治、经济、文化、生活等方方面面灵活的自治权，既有很强的自主性，自治机关有权自主安排、管理、决定、发展自治地方的内部事务；又有很强的民族性，是基于民族自治地方的民族特点而设立的；还有很强的地方性，一个民族自治地方的自治权，只能是在这个民族自治地方的范围内才具有法律效力；以及很强的历史性，是可以随着社会的发展和人民的实际需要进行变更的。这就让自治地方的自治人民能够按照本民族的意愿发展当地的各项事业，让本民族的人民自己当家作主，自己决定本民族的命运，充分调动了各民族积极投身发展本民族、建设美好生活的热情。
3.既维护了国家的统一，又保障各少数民族的平等团结
马克思主义主张建立的国家是集中统一的大国，主张共和制，反对联邦制，因为这符合人类发展进步的趋势，也有利于无产阶级的国际主义运动及有利于高速发展经济文化。但是建立的大国应该是各民族平等的联合，而不是建立在侵略、扩张基础上形成的大国。从少数民族聚居以及分布的特点可看出，我国的整个陆地沿边还有部分沿海，几乎都是少数民族聚居的地方。民族区域自治，就是让各民族在中国共产党的领导下建立共和国，同时又根据现实情况进行区划。例如藏族，就根据人口分布的实际情况和历史沿革，没有建立达赖等人提出的所谓的“大藏区”，而是建立了多种类型的民族自治地方，这有利于维护国家的统一和边防建设，有利于民族地区稳定及抵御外来侵略。同时民族区域自治制度又赋予民族自治地方灵活、充分的自治权，让各民族都能平等的享受政治经济等各方面的自治权益，是各民族一律平等的核心体现。而民族的团结是以民族平等作为前提的，民族区域自治制度的灵活实施，能让各民族人民在自治地方，尤其是在多个民族联合建立的自治地方中，共同参政议政，甚至自治地方的汉族也参与到共治当中，才能真正实现共同繁荣发展，形成团结互助的美好局面。
民族区域自治制度的灵活性，让我们的国家能更好的发展经济，各民族共同繁荣发展，这正是民族自治制度优越性的最佳体现。
三、关于重视民族区域自治制度的灵活性、完善民族区域自治制度的思考
民族区域自治制度的优越性是显而易见的，这也让民族区域自治制度成为新中国在民族问题上的一个根本性政策，是国家的一项基本政治制度。目前已经形成了以《宪法》为依据，以《中华人民共和国民族区域自治法》为核心，包括国务院及其职能部门制定的行政法规、部门规章以及民族自治条例、单行条例，地方各级人大、政府制定的有关民族方面的法规、行政规定等在内的法律法规体系，从法制上保障了民族区域自治的实行。但是随着社会的发展、人口的增加，我们的民族自治地方行政体制也逐渐出现一些值得思考之处，尤其体现在对民族区域自治制度的灵活性的延伸以及对于民族区域自治制度的完善上。
目前，我国的许多民族自治县，撤县建市或者省直管县的发展模式已经被提上日程。
首先，建立市级行政单位，虽然一方面可以获得国家更多的扶持，更有利于当地的生产发展、经济建设，但在另一方面，因1954年《宪法》把民族自治地方的最小级别规定为县级，并未对自治市作出有关规定，不能建立县一级的自治市，这就影响到当地自治民族的利益。我国的民族区域自治制度其实亦可考虑将其灵活性扩展到县级市的自治中，以便各方的利益均能得到较大保护的同时，地区得以较快发展。
其次，我国在探索民族区域自治制度的发展上的新尝试。以威宁彝族回族苗族自治县为例，它是贵州省成立最早的自治县，但因历史、自然条件等众多因素，至今仍属于贫困县。在党中央和国务院的高度重视下，威宁自治县于2009年被列为喀斯特地区扶贫开发综合治理试点县，2013年更是将威宁自治县设为省直管县体制改革的试点县，虽然其行政区划仍属于毕节市，但直接由省级行政单位对其进行统筹规划，将对该自治县的发展提供了更加便利的条件。这也是我们对待、处理民族区域自治地方灵活性的体现。在我国目前行政改革的大背景下，省直管县的路子正在兴起，也不失为一种针对特殊地理、历史环境下发展较落后的民族自治地方“精准扶贫”的方法。笔者认为这种“以点促面”、对少数民族以及民族地区有所倾斜的发展模式应大力推广，只要本着具体问题具体分析、实事求是的原则，真正做到以促进发展为工作重点，那就能推动社会的和谐进步。
第三，我国的民族政策的宣传普及应时常“保鲜”。虽然国家的民族政策推行了几十年、涉及民族工作的机构也都一直尽心尽力为民族发展做贡献，然而大民族主义和地方民族主义思想残余仍存在于一部分人心里，从他们的言谈举止间就会流露出相应的“我们大什么族如何如何……”等观念；另外，现今生活中还有一些因民族偏见而引发问题发生，甚至有的民众对于某些违法犯罪分子的暴行而对该犯罪分子的整个民族都持防备心态。这些虽有一定的历史遗留因素，是历史问题和现实问题的交织，但若不高度警惕、任其发展，将会是非常不利于民族团结和国家统一的！然而，笔者作为一名在民族学专业学习了七年的学生，在生活中时常发现，关于介绍、宣传国家民族政策的公众读物太少，例如已经颁布实施多年的《中华人民共和国民族区域自治法》的法律读本，在很多书店是根本没有销售的。究其原因，主要是国家的司法考试这个“指挥棒”没有指向《中华人民共和国民族区域自治法》，连法律专业的老师给学生们上课时也仅仅将其一带而过，若要让非法律专业的普通大众去主动了解、学习我们的自治法，就更难，所以书店当然不会选择销售如此“无人问津”的读物。甚至笔者曾因此而遭遇一些尴尬。2015年，缅甸一位议员因私人原因来云南，与笔者的老师相识，他提出请将一些我国民族政策的资料给他学习的要求，希望有益于缅甸的民族问题调和。然而笔者找遍昆明的大型书店，仅能找到几本专门介绍我国民族政策的读本，而且《中华人民共和国民族区域自治法》仅作为其中一本书的附录。当时笔者就不禁感慨，作为新中国政治智慧的结晶与伟大创举的民族区域自治制度等如此正确而优秀的民族政策，想要像马克思主义那样从一国传到多国，惠及天下，竟也是“难”！因此，建议国家在推行民族政策、发展民族经济、保护民族传统文化的同时，更加完善民族区域自治制度的宣传，让我们优秀的民族政策像普及法律一样，走进千万家！
另外，从20世纪80年代费孝通先生提出“小城镇大战略”以来，作为民族区域自治制度的必要补充形式的民族乡，出现了撤乡建镇的紧迫形势。例如，贵州省作为全国民族乡最多的省份，随着工业强省和城镇化带动战略的实施，民族乡明显感受到在这一进程中被边缘化，在城镇规划、建设中没有得到等同考虑；加之一些县在酝酿改建市时，为确保建制镇占全县乡镇办事处总数的60%以上，就导致一些市县纷纷提出撤民族乡建镇的要求。截至2014年底，贵州省的民族乡，已由2011年初的252个缩减为208个，减少了44个。受城镇化的短期利益驱动导致的民族乡大量撤并，某种程度上是无益于民族区域自治制度的完善的。为了处理好民族乡撤并与保障民族乡合法权益的关系，2013年，贵州省民宗委和民政厅联合下发了《关于做好民族乡撤乡建镇有关工作的通知》，提出“民族特色浓郁的民族乡撤乡建镇要慎重和稳妥”，申请在原建制设镇或民族乡与其他乡镇合并后少数民族人口达30%以上的，可以继续享受民族乡待遇。其实，我国目前是建立了38个民族镇的，“民族镇”的存在，有历史和现实的依据。为了保证民族乡这一完善民族区域自治制度的必要行政体制，建议尽快修订《民族乡行政工作条例》，以及通过全国人大的层面立法，进一步严格规范民族乡撤并程序，赋予民族乡更多差别化的优惠政策，充分发扬民族区域自治的灵活性，使“民族镇”的建立有法律依据，也使民族乡既能跟上城镇化的发展节奏，又防止非理性撤并的发展，还能对当地少数民族的尽可能的照顾扶持。
四、结语
我国的民族区域自治制度是根据我国少数民族分布的实际状况，在行政地位和民族组成方面采取了不同的形式，表现出极大的灵活性，是具有鲜明的中国特色的民族政策。少数民族虽然人口少，经济发展上需要汉族的帮助与支持，但同时少数民族也为国家镇守着广大的领土，政治上、经济上也为国家做出了巨大贡献，各民族都是互相离不开的，所以民族区域自治将在我国很长的一段历史时期内发挥重要作用，这也是由社会主义新时期，民族问题具有长期性的特性所决定的。民族的产生、发展乃至消亡都是一个漫长的历史过程，只要民族存在，民族问题也就必然存在。我们只有将我国的民族区域自治长期坚持下去，充分发挥民族区域自治的灵活性，才有利于进一步巩固和发展民族平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系，保障各少数民族当家作主的权利，促进各民族的共同繁荣。我们做民族工作、进行民族研究，不仅仅是要为民族服务，更应让良好的民族政策成为人们心中的共识，这不仅符合马克思主义民族理论的基本原理，也符合我们求真务实的精神，是同全国各族人民的根本利益相一致的！
参考文献
[1]列宁.列宁论民族问题[M].北京：民族出版社，1987，247
[2]吴宗金.中国民族区域自治法学（第二版）[M].北京：法律出版社，2004，5
[3]吴仕民.中国民族理论新编（修订本）[M].北京：中央民族大学出版社，2008，209
[4]杨侯弟.新时期民族工作概览[M].北京：华文出版社，1993，61
作者简介：
杨婷婷（1990～ ），女，布依族，贵州贵阳人，云南民族大学马克思主义学院2013级硕士研究生。
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