（天津师范大学文学院，天津 300387）
一、引言
中共十八届三中全会、十九届四中全会先后将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标和全党的一项重大战略任务。2020 年全国语言文字工作会议将“推动语言文字工作治理体系和治理能力现代化”确定为今后一个时期语言文字事业改革发展的目标任务。2022 年全国语言文字工作会议强调，语言文字战线要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化体制机制改革，推进语言文字工作治理体系和治理能力现代化。与之相应，语言学界也开始探讨语言与国家治理等相关问题。“学者们真正自觉地从国家和全球治理的视角来系统性探究语言问题和对策是近几年才出现，准确地说是在党的十八届三中全会提出‘推进国家治理体系和治理能力现代化’之后开始的。”[1]总体来看，前期研究主要涉及语言治理的治理实践和理论探讨两大方面。其中，语言治理的理论研究主要涉及语言治理的界定、语言治理能力、语言治理体系、语言治理现代化、语言治理与国家治理的关系、语言治理与语言规划的关系、语言治理的路向等不同问题，有共识也有分歧。
当前，作为国家治理重要组成部分的国家语言治理，其体制机制等还存在不够完备，不完全适应新时代、新形势和大变局，以及尚未完全转化为治理效能的问题。理论上的分歧和实践中的需要，都要求我们及时展开“国家语言治理”研究。本文拟在前期研究的基础上，以国家治理论为立论依据，以建构新时代中国特色“国家语言治理理论”为目标，提出关于“国家语言治理”及其理论研究的宏观思考，作为系列研究的一部分，供同行讨论，请方家指教。
二、语言管理、语言治理与国家语言治理
可以肯定的是，国内的相关研究中已经隐含了“国家语言治理”的思想，但尚未鲜明地提出和系统地论证“国家语言治理”这个概念。与之相关的问题也有零星的论述，但一方面显得不够深入，另一方面也存在针对性不强的问题。笔者认为，“国家语言治理”的界定要基于语言治理和国家治理来进行。（一）关于“语言治理”
学界目前主要使用“语言治理”和“语言生活治理”两个概念，有“通过语言进行的治理”和“针对语言进行的治理”两种解读。通过语言进行的治理是将语言作为治理的工具或资源，重视语言在社会治理中的工具价值，而非将语言作为治理问题看待。语言治理工具论认为，“语言治理就是指语言或语言形式跨越不同的机构（如法律、教育、卫生)，通过使用不同的工具（如书籍、法规、考试、论文)规定了不同人、群体、组织语言的使用及其思想行为的过程”。[2]
语言治理资源论认为，“语言不仅是对话交流的工具，而且是社会治理不可忽缺的资源；话语体系不仅是话语权的展现载体，也是国家软实力的外化象征。社会治理必须注重发挥语言特殊的对话沟通、整合引领、传承文明、外塑形象的功能作用”。[3]还有一种观点，可以称之为语言治理途径论，认为“语言治理是指政府与社会为了共同价值，多方互动、参与和合作，共同推动语言的演化和发展来实现社会有序发展的努力与追求”。[4]可见，通过语言进行的治理，其治理对象首先不是语言或语言生活，而是针对社会治理问题并将语言作为治理工具而进行的治理。这种语言治理观强调“语言除了‘工具’性作用外，还与社会治理存在着内在的逻辑关系，不仅是现代社会治理必须导入的重要资源，而且是现代社会治理必须借助的重要载体和抓手”。[3]
针对语言进行的治理将语言治理问题作为治理客体，将语言治理作为社会治理的一部分，但也不否认语言作为治理工具的价值。这从我国语言治理研究的系列论述中可见一斑。陈章太认为，“语言治理就是要面向广大基层群众，聚焦大众的话语，解决大众语言运用中遇到或可能遇到的种种问题。大众的话语问题成为语言治理的中心问题”。[5]郭龙生持相近观点，认为“语言治理是语言规划理论在发展过程中产生的一种学派，也是一种具体实施语言规划行为的途径、手段或方法……大众的话语问题成为语言治理的中心问题”。[6]张日培认同语言生活治理的说法，认为“语言生活治理应理解为治理理论视角下的语言规划，多元化的参与主体为了解决（或者说是为了更加有效地解决）语言生活遇到的各类问题，通过开展合作、持续互动，以各种成文的和不成文的、正式的和非正式的、强制的和非强制的制度、协议等采取集体行动的过程”。[7]王春辉认可过程观，认为“语言治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对语言事务、语言组织和语言生活进行引导和规范，最终实现公共事务有效处理、公共利益最大化的过程”。[1]总的来看，针对语言进行的治理将语言或语言生活作为治理客体，将治理过程归入语言规划范畴，注重语言治理对社会治理的积极作用，体现的是一种新语言规划观。
虽然对“语言治理”有两种不同的解读，但从最终指向来看，都是服务于社会治理或国家治理，殊途但是同归。关于“针对语言进行的治理”的讨论中或多或少隐含了“国家语言治理”的思想，但是这个概念未及提出，也没有明确。
（二）关于“国家语言治理”
国家语言治理是在承认语言具有治理工具价值的基础上，将语言问题及语言生活问题作为治理客体而进行的治理过程，是针对语言进行的治理。国家语言治理是国家治理的重要组成部分，是指以语言问题、语言贫困、语言资源、语言生活、语言权利、语言生态等语言治理问题为治理对象，由政党、政府、社会组织、个人等组成多元共治主体，采取强制、协商、教育、引导、政治、经济等多样化手段，通过法治与德治结合，立法、政策、规划、规范、标准结合，“政”（立法规范）与“策”（鼓励激励）结合的多层多元治理方式，依照党委领导、政府主导、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、德治先导、科技支撑的治理模式，管理语言事务，调控语言资源，以解决语言问题、消除语言贫困、提高资源效益、和谐语言生活、保障语言权利、提升语言活力、保护语言生态，实现语言治理现代化的过程。理解“国家语言治理”，应该关注这样几个问题：首先，国家语言治理是国家主导的语言治理，既注重国家在语言治理中的共治主体地位，更强调其主导作用；其次，国家语言治理是“针对语言进行的治理”，是以语言治理问题为治理客体的治理行为或过程；最后，国家语言治理承认语言作为治理工具或资源的价值，承认其在经济治理（如发展语言产业、创新语言技术等）、社会治理（如解决各种社会矛盾、社会问题等）和政治治理（如提升领导干部的话语水平、建构与治理现代化相适应的话语体系、建设话语强国等）中的工具性，重视其在国家治理中所起到的不可替代的作用。
三、国家语言治理的内涵
对“国家语言治理”的理解涉及诸多方面，其中的关键包括：第一，如何看待“国家”与“语言治理”的关系；第二，如何理解“语言管理”与“语言治理”的关系。语言与国家、国家治理密切关联，表现在“（1）语言治理是国家治理的有机组成；（2）语言因素助力国家治理；（3）国家治理影响语言的发展和使用”。[1]目前，语言学界对语言治理和语言管理的区分基本借助政治学、行政学的研究成果，未及从语言治理角度深入分析。郭龙生区分治理和管理，并认为治理“强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理”。[6]张日培进一步区分语言管理和语言治理，认为“‘语言管理’是‘自上而下’的政府对社会的管理，‘语言治理’则要求大多数人主动参与、‘自上而下’与‘自下而上’良性互动”。[8]李宇明则从语言规划学建构视角指出两者的差异，认为“‘管理’‘治理’一字之差，却反映着两种行政理念，从‘语言管理’走向‘语言治理’，既是国家治理体系、治理能力现代化的要求，也是语言规划学的时代课题”。[9]科学认识国家语言治理，首先要明确其中“国家”的含义、国家与语言治理的关系，其次还需要区分语言治理和语言管理，确定两者之间的边界。
（一）“国家”与“语言治理”的关系
国家语言治理不是“国家”与“语言治理”的简单相加，需要厘清其中“国家”的含义，需要明确“国家”与“语言治理”的关系。“由领土、人民、文化和政府等要素组成的国家，不仅是一种拥有治理一个社会的主权政治概念，也是一个集语言文字、习俗信仰、服饰佩饰、建筑风格、饮食习惯、忌讳等文化元素的价值范畴”。[10]“国家语言治理”的“国家”可以从主权政治概念和价值范畴两个角度去理解，可以从三个层面进行分析：第一，作为语言治理共治主体的国家。张日培、王春辉、戴曼纯等均论及语言治理的主体问题，强调语言治理主体多元化，治理主体可以涵盖执政党、政府部门、社群团体、企业、媒体、个体公民等。从多元共治主体的层面看，作为治理主体的国家主动积极参与语言治理，国家与其他不同治理主体之间是良性互动、友好合作的关系；第二，作为语言治理主导的国家。笔者认为，国家语言治理要形成党委领导、政府主导、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、德治先导、科技支撑的治理模式。也就是说，国家不仅作为共治主体，而且要在其中发挥主导作用，这是由我国的国体、政体和国情、党情决定的。充分发挥国家在语言治理中的主导作用，有利于发挥集中力量办大事的制度优势，实现语言治理体系和治理能力的现代化；第三，作为价值范畴的国家。语言既是人类最重要的交际工具，也是重要的文化要素、文化载体，还是国家价值范畴不可或缺的元素。从这个角度讲，语言文字的治理就是国家的治理，而国家的治理观必然影响对语言文字的治理。这也就涉及“国家”与“语言治理”的关系的问题。
概括地讲，“国家”与“语言治理”的关系包括两个方面：一是国家语言治理是国家主导的语言治理。国家主导的语言治理将面对国内治理和全球治理两个治理，两个治理都要高度重视和充分发挥国家在语言治理中的主导作用；二是国家的语言治理必将在国家治理范围内进行并反馈国家治理。也就是，国家语言治理是国家治理重要且不可或缺的组成部分，语言治理既要服务语言治理体系和治理能力的现代化，最终也要服务国家治理体系和治理能力的现代化。
（二）语言治理与语言管理的差异
“语言治理对于语言规划和管理而言，不是排斥，而是拓展和延伸，是丰富和兼容。”[11]那么，区分语言管理和语言治理，确定二者的边界特征，就是十分重要和必要的。概括地讲，语言管理和语言治理在目标、主体、组织结构特征、运行方式、法治依据、实施基础等方面存在差异。就目标而言，语言管理的“直接目的是干预、引导相应管理域个体或群体的语言行为、语言习惯，传播语言价值观，最终目的是丰富域内语言生活、繁荣语言生活、保证语言生活健康和良序”。[12]语言治理的直接目标在于解决语言问题、消除语言贫困、提高资源效益、和谐语言生活、保障语言权利、提升语言活力、保护语言生态，最终目标在于实现语言治理体系和治理能力的现代化，服务国家治理现代化，实现良法善治。
就主体而言，语言管理主体“既包括政府，也包括社会机构或有影响力的个人”。[12]从主体间关系角度看，强调主体的领导地位、专职专业身份、不同类型的权威，以及政府对社会的管理，是一种单向型的关系。与语言管理不同，语言治理主体呈现多元化特征，“涵盖执政党、政府部门、司法机关、社群团体、企业、媒体、个体公民等不同主体”，[1]不同主体之间是一种双向互动的关系。也就是说，治理主体不仅包括管理主体，还包括所有利益相关者；治理主体强调的是利益相关性，而不一定必须是权威性。
语言治理和语言管理在组织结构方面表现出扁平化与科层制、非线性结构与线性结构的差异。语言管理的科层制是以“分部—分层、集权—统一、指挥—服从”等为特征的组织形态，强调下级接受并执行上级的管理指令，关注管理人员的专职性和组织成员的专业性，从而形成自上而下的线性结构，是一种垂直的单向运行的管理模式。语言治理是一种扁平化管理，由利益相关的政党、政府、社会组织、媒体、个人等构成一个多元共治的共同体，不同主体之间除主导关系（主要表现为党委领导、政府主导、社会协同、个人参与）外，主要呈现出分工合作、平衡互动的非线性特征。
语言管理的组织结构特征决定了其运行方式的走向是自上而下为主，“就是国家制定语言政策，做出语言规划，地方来执行和实施”，[13]大部分决策权掌握在最高层部门，由其负责配置资源、组织协调等工作。语言治理则要求大多数人主动参与、“自上而下”与“自下而上”良性互动，[8]具有“双向”性，既有传统的“自上而下”（up-bottom），也有当下提倡的“自下而上”（bottom-up）。[13]语言治理所采取的这种自上而下、自下而上、横向互动的纵向到底、横向到边的运行方式，便于不同主体形成协同、整合、创新效应。
语言治理和语言管理的法治依据不同，主要在法效位阶及依法模式上表现出来。语言管理的法治依据是以下位法为主，不同的管理域依据不同的下位法或者依法制定的政策、规章、制度等进行管理，不同的管理域往往也都有特定的下位法或政策、规章、制度与之对应。语言治理的法治依据是以“上位法”为主或上位法、下位法和同位法共同作用。语言治理的主体是多元多层的，针对一个共同的语言治理问题，不同层面的治理主体可以依据位于不同法效位阶上的立法作为法治依据进行治理活动，从而其依法治理模式也呈现多层性多样性。
语言管理主要通过权威管理和权力管理的方式来实施。权威管理主要通过语言制度体现出来，不同方面的权威通过语言立法、语法政策、语言规划、语言规范、语言标准等的制定和修订实施语言管理；权力管理则是发挥政府的管理价值，通过发布语言制度以及进行检查、监督等方式实施语言管理。语言治理不仅重视充分发挥权威、权力的作用，更关注调动不同治理主体的治理意识、治理智慧，积极参与到治理过程中，实现治理效能的提升。
四、我国语言治理的国家逻辑
20 世纪90 年代，为解决“政府失灵”和“市场失灵”的问题，治理理论替代新公共管理理论开始在西方兴起。强调国家退场是西方治理理论基本一致的诉求，“国家的回退（rolling back）”也成为西方治理理论的基本特性。正是这种消解治理体系国家逻辑的立场，使得西方治理理论“很少讨论国家治理机构、体制及其价值指向等问题”。[10]任何一国的国家治理除需要借鉴其他国家先进的治理经验外，首先要将治理实践和理论建构奠基于自己的历史、文化、经济社会发展之上。与西方强调治理的国家退场观不同，我国的国家语言治理必须凸显国家逻辑。（一）治理主体角度的国家逻辑
现代治理理论强调治理主体的多元化和多元主体之间的协同共治关系。“在中国特色社会主义条件下，社会治理主体主要包括党委、政府、社会组织以及公众”，[14]构成一个多元集合体，多元集合体内部的各个治理主体相互协调，在社会治理中形成合力。国家语言治理主体当然也是多元的，多元主体之间也是协同共治的关系。但协同共治并不是说各个主体所发挥的作用是均等的、相同的。概括地说，党委在语言治理中担负顶层设计职能，发挥着领导作用；政府负责执行党的方针路线、制定具体政策、履行治理职能，发挥着主导作用；社会组织以独立的角色参与语言治理，发挥着协同作用；公众在语言治理中反映个人诉求、反馈自身需要、监督其他治理主体，发挥着参与作用。国家语言治理必然是多元主体的协同共治，但这种共治是不同主体为着共同的治理目标而进行的协同，并不是主体的地位及作用的等同，更不是不同主体的平均主义、平等主义。同其他领域的治理一样，我国的国家语言治理主体中，“中国共产党领导的社会主义国家由于其具有先进性、纯洁性、代表性，在国家治理实践中肩负着领导职责，这种领导职责来源于公众，并始终受到公众的监督”。[10]这表现为治理主体角度的国家逻辑。
（二）治理客体角度的国家逻辑
当前，关于语言治理客体的分析主要从国家治理和全球治理两个视角展开。国家治理视角的研究认为，语言治理就是要解决大众语言运用中遇到或可能遇到的种种问题。其中，语言生活治理是将“语言生活”作为对象与客体的治理，实际上包含了指向语言本体的“语言治理”；全球治理视角的研究认为，作为治理对象的“全球语言生活中的主要问题体现在语言冲突、语言濒危、英语独大、信息边缘化、语言智能、语言资源建设等方面”，[15]“包括人类语言自身演化与发展中的问题、由语言所引发的社会语言问题、语言的使用和功能所引发的社会问题”三种类型，[4]可以分为“本体治理和应用治理两大类”。[1]从国家语言治理角度考察，笔者认为，国内治理和全球治理可以作为国家语言治理的两个视角，其客体主要包括语言问题、语言贫困、语言资源、语言生活、语言权利、语言生态等语言治理问题。国家语言治理是目标导向的治理行为，在治理客体角度也体现了鲜明的国家逻辑。首先，语言文字是国家概念中不可或缺的文化元素。因此，对语言文字的治理当然就是国家治理；其次，语言文字作为社交工具、文化资源、经济资源、治理资源，必然在国家的政治治理、经济治理、文化治理、社会治理等方面发挥作用，也就是说，国家语言治理实际上参与或覆盖了国家治理的各个方面。从这个意义上说，“国家语言治理”就是“国家治理”；最后，语言不仅作为治理对象，而且作为国家治理的工具，这也要求，国家语言治理必须突出国家逻辑。
（三）治理机制角度的国家逻辑
2020 年全国语言文字工作会议明确提出，将“推动语言文字工作治理体系和治理能力现代化”作为今后一个时期语言文字事业改革发展的目标任务。推动语言文字工作治理体系和治理能力现代化内含于推进国家治理体系和治理能力现代化，而“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。[16]也就是说，语言文字治理现代化需要一套科学的治理机制。创新构建国家语言治理的体制机制、法律法规，需要依照相应的程序进行，从而使其达到制度化、规范化和程序化。而在这个过程中，只有充分发挥政党的领导作用、政府的主导作用，才能使社会组织积极协同、使社会公众有效参与，才能实现治理效能的最大化。因此，国家语言治理制度的创新、体制机制的改革、治理现代化的实现，必然要求突出语言治理的国家逻辑，发挥政党和政府的领导和主导作用。
五、结语
国家语言治理是基于语言治理和我国国家治理提出的概念，是针对语言进行的治理，是国家治理的重要组成部分，是指以语言问题、语言贫困、语言资源、语言生活、语言权利、语言生态等语言治理问题为治理对象，由政党、政府、社会组织、个人等组成多元共治主体，采取强制、协商、教育、引导、政治、经济等手段，通过法治与德治结合，立法、政策、规划、规范、标准结合，“政”与“策”结合的多层多元治理方式，依照党委领导、政府主导、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、德治先导、科技支撑的治理模式，管理语言事务，调控语言资源，以解决语言问题、消除语言贫困、提高资源效益、和谐语言生活、保障语言权利、提升语言活力、保护语言生态，实现语言治理现代化的过程。国家语言治理是国家主导的语言治理，在国家治理范围内进行并反馈国家治理。国家语言治理也在目标、主体、组织结构特征、运行方式、法治依据、适应性特征、实施基础等方面与语言管理存在差异。
基于我国历史、文化、经济社会发展形成的国家语言治理理论，与西方强调治理的国家退场观不同，我国的国家语言治理必须强调国家逻辑。我国国家语言治理的国家逻辑在治理主体、治理客体、治理机制等方面都有鲜明体现。
以上是对“国家语言治理”的宏观思考，是关于中国特色国家语言治理理论体系建构的初步尝试。国家语言治理研究关涉的问题很多，如：1.治理主体、治理客体、治理目标、治理本质、治理手段、治理范围、治理模式是国家语言治理的基础问题；2.治理体系和治理能力的系统化及其现代化是国家语言治理的核心问题；3.国家语言治理的结构体系、功能体系、制度体系、方法体系、运行体系构成国家语言治理体系的主体；4.语言资源与语言生活的普查与监测能力，语言制度形成、实施、调适与创新能力、创新语言治理方式优化治理结构的能力、构建先进国家语言治理服务平台的能力、提升国家语言治理的价值引导力的能力构成了国家语言治理能力的主体；5.构建主观客观参证、横向纵向互补的立体、科学的评估指标体系是保证实现国家语言治理现代化的有效手段；6.完善语言制度、优化治理结构、创新治理方式、借助先进技术、淬炼治理主体是国家语言治理现代化的实现路径。这些问题是我们优先关注的重点，作为对本文的深化和系统化，我们将进一步持续讨论。
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