摘 要： 目前我国社会法治化水平整体提高，除了关注法律体系本身的完善以外，还要关注作为法治活动决策、组织实施、执行的重要主体的法治意识——国家公职人员法治意识。以新疆克拉玛依市公职人员作为研究对象，通过调查问卷、访谈问题量化分析本市公职人员法治意识现状，研究其存在的共性及特性问题，并提出提高公职人员法治意识的对策与方法，为增强本市公职人员法治意识做出理论与实践探讨。

　　关键词： 依法治市;公职人员法治意识;提升对策

　　中图分类号：D90 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.03.06

　　欢迎按以下方式引用：常业环.依法治市视域下克拉玛依市国家公职人员法治意识现状及提升对策研究[J].克拉玛依学刊，2022（3）48-54.

　　一、法治意识相关研究及概述

　　公职人员法治意识是公职人员对于法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从，主要包括三个方面：一是规则意识，体现对规则的遵守;二是权利义务意识，明确可为与不可为;三是程序意识，即程序正义与实体正义。公职人员法治思维是指按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，概括地说包括五个方面：规则性思维，要求凡事讲规矩，有法可依，强调规则的确定性、可预期性、可执行性等特点;合法性思维，要求行为目的、内容、手段、权限和程序都要合法;程序性思维，要求按照法定程序行使职权;权义性思维，要求尊重保护权利，履行法定义务;权责性思维，要求公职人员在行使权力的同时，也必须承担与权力相对应的责任，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。公职人员的法治信仰，是指公职人员对法律所表现出来的忠诚意识、崇高追求、巨大热情和高度信任，包含着对法治的理性推崇，寄托着对法治的理想情感，是对法律人士而言的最高级阶段。有学者将上述的法治意识、法治思维、法治信仰作为法治素养的三个构成维度。[2]

　　本研究将法治共性要素中的宪法和法律至上，公权力得到控制和制约，人权得到保障，政务公开、透明，司法独立、公正、权威等设置成可考量的量化调查问卷，选取克拉玛依市进行问卷发放，问卷采用电子问卷调查派的方式，主要分析方法是调查派中的频数数据收集。

　　二、克拉玛依市公职人员法治意识现状

　　（一）研究對象基本概述

　　克拉玛依市是一座因油而生、因油而兴的现代化工业城市。长期以来，克拉玛依市一直实行市、油田共设一个党委的特殊领导体制，促进地企科学发展、和谐发展。2016年8月地企分设，与之相一致，纪委也经历了合署、分设的过程。2018年2月，市、区两级监察委员会相继成立，实行纪委、监委合署办公，实现了对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。2018年3月20日《中华人民共和国监察法》出台后，对监察对象进行了界定，即所有使用公权力的公职人员。通过调研可知，克拉玛依市的公职人员在全市人口中的占比较大，更凸显出在全面推进依法治市过程中研究分析公职人员法治意识的重要性。

　　（二）克拉玛依市公职人员法治意识现状

　　1.依托依法治市、法治政府示范市创建，公职人员法治意识及相关工作整体成效较好

　　（1）法治政府建设示范市创建成功，公职人员法治意识总体向好。如前文所述，根据法治的共性要素（宪法法律至上、公权力得到控制和制约等），在问卷中设置了相关问题。通过调查派的频数分析，调查对象中有79.67%认为克拉玛依市公职人员法治意识总体较好，15%认为非常好（如图1）;98%的公职人员认同宪法至上（如图2）;五成以上的公职人员在使用公权力时都明确法无禁止即自由（如图3）;对于行使职权的目的中三分之二以上都认识到要履行法定职责、为老百姓办事、为民服务（如图4）。

　　（2）在公职人员用人导向方面，重视法治素养和法治能力。近年来，克拉玛依市树立重视法治素养和法治能力的用人导向，将法治素养作为衡量干部政治素质和德才表现的重要标准。在选拔任用干部时，重点考察干部遵法守法意识、依法办事和依法行政的具体表现，优先提拔选用法治素养好、依法办事能力强的干部。根据领导班子建设需要，选优配强有法律专业背景或法治工作经验的领导干部。将法治宣传纳入市委管理的领导班子和领导干部年度（绩效）考核，将考核结果作为领导班子和领导干部考核定等、评优评先、提拔选用的重要参考，对年度考评分较低的领导干部进行了专项履职考察，部分人员给予组织处理、诫勉谈话。

　　（3）注重法治学习，安排相关的课程培训。中共克拉玛依市委员会党校作为党员领导干部培训的主渠道、主阵地，高度重视法治课程的设置。在开设的各班次培训中，将法律知识的学习列入各类培训班授课内容，让宪法、法律、依法行政、法治思维等成为领导干部培训的必修课，占总课时数比率达到了10-15%。同时，在市党员培训班、党支部书记培训班、县处级领导干部培训班、中青年干部培训班、公务员初任培训班等班级以及外出宣讲等活动中纳入宪法、法律法规类专题，提高各级党员领导干部运用法治思维和法治方式推进改革的能力。

　　（4）在公职人员中开展了多种形式的普法宣传工作。利用关键节点重点宣传，例如结合“宪法宣传周”开展各项宣传活动，让全市各级国家机关、企事业单位、人民团体、大中专院校结合“与法同行”宣讲活动，积极开展“一把手”讲法活动，使各级领导干部和广大干部群众深刻理解全面推进依法治国与实现国家治理体系和治理能力现代化之间的密切联系，进一步增强做好法治建设各项工作的责任感、使命感和紧迫感;二是组织全市国家工作人员认真参加年度全疆国家工作人员无纸化学法考试;三是积极组织各级领导干部和全市落实普法责任制联席会议成员单位参加旁听庭审活动。在国家安全日节点，依托“法宣在线”网络平台，组织全市各单位、部门开展以宪法和国家安全法律法规为重点的无纸化答题活动。

　　2.部分公职人员法治意识及相关工作仍存在问题

　　2012年12月，习近平总书记在纪念现行宪法实行30周年大会上的讲话中指出，“在充分肯定成绩的同时，我们也看到存在的不足，主要表现在保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。[3]”在克拉玛依市进行调研发现本市除存在上述普遍性问题外，还存在本地的一些具体问题。

　　（1）职权意识淡薄，公权力和私权利界限不清晰。作为普通公民，对于自己的权利在不违背他人合法权益的情况下是可以放弃的;作为行使公权力的公职人员来说，职权也是职责，两者相互统一，公职人员无权自由处分自己行使的职权，作为法律授予职权的公职人员来说不履职（职责或职权）都会引起法律责任，例如可能触犯《中华人民共和国刑法》第八章贪污贿赂罪与第九章渎职罪中的相关罪名。

　　通过对克拉玛依市公职人员随机发放问卷，进行问卷统计分析发现，有两成的公职人员对于“法无授权不可为，法定职责必须为”认知不清（见图5）。有些公职人员不知道自己具体有哪些职权。《中华人民共和国公务员法》第六十条明确规定，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

　　在问卷统计中发现，仍有两成的公职人员对于“当接到领导的任务明显违法时，你的做法是？”的回答不是给领导指出并改正，而是立即执行、与同事商量、先搁置执行（见图6）。这反映出部分公职人员要么对于自己的“抗命权”不知晓，要么是“为令不为法”。在“您对‘法大于权、法大于执法者’的理解”中有接近两成的受访者并非完全同意（见图7）。

　　（2）对法律意识理解存在误区，误认为只要有“章”即依法。有些公职人员将上级的命令、指示、文件当作法律执行，不考虑所执行的“法”、所遵循的“章”的效力和等级、不认真审读是否和现行法律或者相关上位法存在冲突;有的部门为了做到有“法”可依、有“章”可循，不论所在部门是否有权制定、也不管制定的规范是否与现行法律规章或相关上位法冲突，就贸然自制“法律”。

　　在调研中发现，克拉玛依市司法局在2019年10月6日下发了相关公告（关于行政规范性文件的清理工作结果）。其中，市政府行政规范性文件决定废止21件（此类规范性文件，或与现行法律法规规章规定不一致，或已被新规定代替，或调整对象已消失的，不得再作为实施行政管理的依据）;市政府行政规范性文件决定修订13件（此类规范性文件，或部分条款不符合经济社会发展实际，按照“谁起草、谁修订”的原则，请各责任单位于2019年11月底之前向市司法局提出文件修订草案，并按照行政规范性文件制发程序重新发文）;市政府行政规范性文件失效8件（此类规范性文件，工作任务已完成或者适用期已过，故从即日起不得作为实施行政管理的依据）。”这些规范性文件主要集中于行政管理领域，从数量上可以看出，有些部门、公职人员对法律意识理解存在误区，误认为只要有“章”即依法，没有仔细审查所谓的“章”是否合法。

　　（3）服务意识弱，管理意识强。依法行政不仅是要依法去管理社会，而且管理者本身也应守法，行政权力的行使必须符合法律要求。行政主体把法律作为一种手段来管理公共事务，它强调的行政相对人应服从行政机关的管理，其实质是把法律作为行政的一种从属性工具，从而歪曲了行政与法的关系。在调研访谈占公职人员比重较大的行政领域人员中，绝大多数人认为依法行政就是按照法律对公众进行管理。在对300名公职人员进行问卷调查中，发现有82%的人员认为当前法治建设中最大的问题是守法意识弱，这里面既包括公职人员自身守法意识也包括普通公民的守法意识。

　　（4）对于党和国家机关监督认为理所应当，对于人民监督存在误解。通过访谈，有些公职人员认为普通群众申请复议、提起诉讼就是不老实，就是扰乱秩序，特别是行政机关工作人员认为行政相对人告行政机关就是恶人先告状。反映出部分公职人员缺少接受群众监督的意识，认为相关的国家机关、党的机关对其进行监督是正常的，而群众监督等社会监督则是“找事”，不习惯于有人对自己做出的决定或行为提出异议，不愿意当被告。

　　此外，相关部门进行公开信息的网站属于“僵尸”网站，该有的窗口都有，但是要么打不开窗口要么是空白页;本应该是进行信息公开的窗口，内容是却是其他内容（新闻、相关会议报道等），严重偏离设置公开网站及窗口的初衷，部分网站成了应付相关检查的摆设。

　　（5）重“实体”、轻“程序”的现象比较严普遍。在对1 418位普通公民调研中，经过SPSS软件的频数分析，有19.1%的比例完全不同意“政府只要为了百姓做事，可以采取任何办法”，有21.4%的比例比较不同意，有23.9%的受访者表示一般，这说明有一半以上的受访者是不赞同政府只追求结果不遵守合法合理程序的（见图9）。

　　部分公职人员认为手中的公权力被赋予是为人民服务的，只要结果正确，过程不重要，特别是执法机关中部分公职人员认为与违法现象作斗争、只要是处理违法个人或组织就是履职尽职，不管是否违反相关程序规定。当相关公职人员

　　因程序违法被处理时，部分人员会表示“不服”或“委屈”，认为违法事实很明显，即便取证手段上“有些问题”这没什么，而且效率“較高”;部分公职人员对被行政处罚的人行使职权明显超过法定职权，甚至对行政相对人反映该问题进行“打击报复”。

　　（6）以言代法、以权代法的现象仍有发生。国家行政学院曾联合19家地方行政学院（党校）法学（政法）部对2011年7月到2012年9月在行政学院系统参加培训的8 000多名公职人员进行的问卷调查表明：认同和部分认同“领导干部的说法就是最大的法”的比例超过三成。

　　在克拉玛依市随机调研的300名公职人员中，也有超过两成的比例对“法大于权、法大于执政者”存在模糊甚至相反的认识（见图11）。这在一定程度上反映出社会生活中人治的因素依然存在。当然，也意味着我们仍然需要解决人治、倡导法治。

　　（7）越职权、滥用权的现象时有发生。米尔恩指出，“人人享有法律平等保护的权利，这是公平

　　对待的人权在政治场合下的解释。介入政府权威对人们行为自由的干涉未曾得到法律的认可，那么，这种干涉就是专横的，它不仅侵犯了受害者所享有的法律下自由的权利，而且侵犯了其不受专横干涉的人权。”[4]对于公权力的要求是“法无授权即禁止”。部分公职人员在无法定职权的情况下，利用自己的职务权力让下级部门或相关人员违规执行其越权命令。在对克拉玛依市各辖区的访谈中了解到，在精准扶贫、民族团结等工作中，有些公职人员存在滥用职权的问题，从而导致有些群体不信法信权、不信法信人，法治意识没有用武之地，只能依靠各种游离于法律边缘的“有效方法和措施”，甚至明知可能涉及违法的措施，只要管用就可一试。

　　三、克拉玛依市公职人员法治意识提升对策

　　（一）依靠群众力量，让群众成为监督员

　　《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。《中华人民共和国公务员法》规定加强对公务员的监督，《政府信息公开条例》规定提高政府工作的透明度及应当主动公开的事项.......这些法律法规明确规定一切权力属于人民，各级公职人员被法律授予的权力是为人民服务的。既然权为民所用，就必然接受人民对用权的监督。习近平总书记在党的十九届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也指出，在党和国家各种监督形式中，党内监督是最根本的、“但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力”。

　　以党内监督为例，党内监督的形式主要包括巡视、巡察、党内谈话、领导干部述责述廉、个人有关事项报告、插手干预重大事项的记录等，这些都需要其他监督的密切配合，才能顺利进行、取得实效。比如，推动巡视、巡察与群众申诉、检举、控告更好地衔接，充分发挥巡视的利剑作用，通过更广泛、更直接地接触被巡视地区、单位的广大群众，拓宽群众反映意见的渠道，加强群众举报线索受理工作，实行规范处置、动态管理，在党和人民群众之间架起便捷的沟通桥梁，有利于形成对公职人员进行监督的强大的内外监督合力。

　　（二）对公职人员开展有针对性的培训，做到“量体裁衣”

　　1.要重点培训“权由法定、权依法使”的意识

　　《中华人民共和国宪法》规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。所谓权由法定，就是指权力来源于法律，国家机关行使任何权力都需要有宪法和法律的明确授权。任何职权需基于法律的授予才能存在，具有法律依据，不能自己给自己设定权力，不能超越法律设定的范围和界限。任何人不能以权代法、以权压法，用其个人意志代替法律。

　　马克思认为，治理国家并为人民大众实际遵守的法律，就是法治。法律应该具有最高地位和法律效力，法的效力大于习惯和其他社会规范，法律凌驾于其他任何机构之上。[5]习近平总书记指出“任何人没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。[6]”所谓权依法使，就是权力受制于法律，国家机关行使权力需要严格遵循法定的权限和程序。不能越权，有什么权只能用什么权，不能行使自身没有的权力。有多大的权就只能用多大的权，不能随意扩大自己的权力。谨记公权力的要求是“法无授权即禁止”，该用不用就是不作为，不该用乱用就是滥用权力，以权谋私、以言代法、以权代法都要承担相应的法律责任。公职人员应树立宪法和法律至上的意识、尊重法律权威，要做到权由法定、权依法使。

　　2.强调公职人员行使职权时要做到权力尊重权利

　　洛克曾警示我们“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由”[7]。对于公权力来说，是“法无授权即禁止”“法定职责必须为”，对于私权利来说，是“法无禁止即自由”，只要不违反法律，公民有权以自己的方式追求自己想追求的利益。权力对权利的尊重体现在私权利不容侵犯。

　　3.要求公职人员明确行使职权要做到既重结果也重程序

　　事实上，法治的共性要素是公权力得到控制和制约、人权得到保障。我国公职人员的公权力是体现人民利益和意志的，是宪法和法律赋予的，是用来为人民服务的。同时，法律也并非为了赋权而赋权，是为了保障其能够切实履行保护人民权利的职权。此外，法治内在地蕴含着一系列合理有效的程序，没有程序保障的法治无非是海市蜃楼。法治演进的过程，实质上就是法治程序不断优化的过程，这也是和人治差别最大的方面之一（人治中的执政阶层和公众普遍轻视程序，许多程序设计不严谨、不规范，人们常常因为权宜之计而随意抛弃既定程序，造成权力运行恣意专横，处理问题反复）。

　　（三）加大普法力度，让整个社会的法治意识“水涨船高”

　　法治建设的重点是党政机关依法执政、行政，所以法治建设在很大程度上是让公职人员整体法治意识提高，在普法方面更多的是对公职人员进行普法。对公职人员普法时应根据其工作特点，按照《监察法》第15条规定中的第一类、第二类从事公务的人员，不仅要普及与其职业紧密相关的法律，还要普及《宪法》、法理学、法社会学等方面的知识，让其以更宏觀的视角认知自己的权力来源与用权目的。通过普法要让公职人员认识到，法治意识要由内而外的自觉培养，要养成主动学习的习惯。当然，对于整个社会的全面普法，让全体公民的法治意识通过普法学法增强后，公职人员的法治意识也会“水涨船高”。

　　（四）抓住关键少数，对其他公职人员起到示范引领作用

　　本课题组在实地访谈中了解到，一些普通群众不是从法律条文中，而是从身边的领导干部的法治实践中感受到法律的权威、树立法律的信仰、确立法治的意识。因此，公职人员特别是党员领导干部以身作则运用法治思维和法治方式，做到心中有法、遇事找法、处事用法、敬畏法律，不仅能够作出合法决策、实施合法举措，提高科学立法、严格执法、公正司法水平，更有利于引领全社会形成在法治框架下行事的共识，带动全社会守法意识、守法观念的提高，从而提高整个社会法治化水平。习近平总书记在其法治思想的论述中专门提到：坚持抓住领导干部这个“关键少数”。从我国国情和法治建设的推进路径来看，公职人员特别是党员领导干部在建设法治国家中起着举足轻重的作用，他们不仅是法治活动决策的重要主体，还是法治活动组织实施、执行的重要主体，而且他们的言行举止对于群众而言还有很强的示范带头作用。正如古语所言：“其身正，不令而行;其身不正，虽令不从。”[8]

　　参考文献：

　　[1]李昌祖，赵玉林.公民法治素养概念、评估指标体系及特点分析[J].浙江工业大学学报（社会科学版），2015（3）：299-301.

　　[2]何洪周.领导干部法治素养的构成维度与提升路径探析[J].法制博览，2018（8）（中）：28-29.

　　[3]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].https：//www.xinhuanet.com//politics/2012-12/04/c_113907206.htm，2012-12-4.

　　[4][英]米尔恩.人的权利与人的多样性[M].夏勇，张志铭，译.北京：中国大百科全书出版社，1996：196.

　　[5]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

　　[6]习近平在十八届中央纪委二次会议上发表重要谈话[EB/OL].https：//cpc.people.com.cn/n/2013/0122/c64094-20289660.html，2013-01-22.

　　[7][英]洛克.政府论（下篇）[M].瞿菊农，叶启芳，译.北京：商务印书馆，1983：164.

　　[8]（宋）朱熹撰.四书章句集注[M].北京：中华书局，1983：144.