宋晓波

　　（武汉音乐学院，湖北武汉 430060）

　　为保障国家公共卫生安全，让民众健康生活，2020 年2 月24 日第十三届全国人大常委会第十六次会议，全国人民代表大会常务委员会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）获得通过。

一、《决定》出台的背景

2019 年年底爆发的新冠肺炎疫情，严重危害到我国人民的生命健康安全。滥食野生动物，很可能是导致此次疫情爆发的原因之一。科学研究表明，近年来出现的SARS 病毒、H7N9 禽流感、埃博拉、中东呼吸综合征等新发传染病，与野生动物具有直接关系。“野生动物的交易和食用可能造成的公共卫生安全风险，已经引起了世界范围内的高度重视。世界卫生组织和我国科学家认定，本次新冠疫情与野生动物将病毒传染给人并造成人际传播的关系基本属实。”[1]只有不断完善野生动物保护法律制度，增强野生动物保护执法力度，严厉打击野生动物非法交易，坚决革除滥食野生动物的陋习，加强重大公共卫生安全风险的源头控制，方能切实保障人民群众的生命安全和身体健康。

　　对这次新冠肺炎疫情，党中央始终坚持依法防控，加大了在立法和执法上的工作力度。习近平总书记在2020 年2 月3 日的中央政治局关于研究应对新冠肺炎疫情的工作会议上强调，要加强法治建设，认真评估《野生动物保护法》等法律法规的修改完善。习近平总书记的讲话，正式拉开了我国《野生动物保护法》修改的序幕。为此，需要抓紧研究《野生动物保护法》存在的问题，及时修订相关内容并加以完善，堵住公共卫生安全上的法律漏洞。

二、《野生动物保护法》执行《决定》之不足

新冠肺炎疫情发生以后，野生动物滥食及非法交易问题成为社会舆论的热点。在禁食野生动物的大背景下，执行禁食决定，《野生动物保护法》的相关规定尚存不足。

（一）立法目的已缺乏科学性

立法目的，就是立法者制定法律所希望实现的预期目的。立法目的是一部法的目标和总则，它影响立法基本原则的制定和基本制度的建立。[2]20 世纪80 年代末颁布《野生动物保护法》的立法目的是在保护拯救珍贵濒危野生动物的基础上，合理利用野生动物资源。受时代局限，以“利用模式”的立法目的构筑野生动物保护法律体系，“加强资源保护，积极驯养繁殖，合理开发利用”为立法方针。无论从当时的立法目的还是立法方针上，都可看出野生动物被视为一种可利用的资源，立法倾向于对野生动物资源的合理利用。

　　现行《野生动物保护法》虽经多次修改后，在相应内容上逐步弱化对野生动物的“利用”，但“利用”的传统思维依然存在，立法目的主要是将野生动物视为一种自然资源或者财产加以保护。[3]即使在2016 年修订后实施的《野生动物保护法》中，“利用”仍占有相当大一部分的内容，并未从根本上改变传统的野生动物“利用模式”。

　　《野生动物保护法》虽名为“保护法”，但纵观全法却明显带有“资源法”倾向。[4]为利用野生动物资源而保护的立法目的，是当前我国野生动物非法交易与滥食行为屡禁不止的法律根源。要落实《决定》中禁食野生动物的具体规定，应从修改《野生动物保护法》立法目的开始，堵住人类滥食野生动物的制度漏洞，增强《野生动物保护法》在保障人民健康和公共卫生安全问题上的制度防范力。

（二）保护范围过窄

现行《野生动物保护法》适用对象仅限珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，以及有重要生态、科学、社会价值的陆生、水生、野生动物，即通俗所称之“珍贵、濒危”和“三有”动物。因野生动物保护范围过于狭窄，受保护的野生动物范围不够广，至今仍有1 077 种野生动物无法受到《野生动物保护法》的保护。[5]

　　维护生物与生态安全，保护人民群众生命健康安全，是推行禁止食用野生动物决定的根本目的。那些不受《野生动物保护法》保护的动物，例如蝙蝠类，有可能携带传染病病原体，成为病毒的中间宿主，一旦被非法交易或食用，将增大传染病疫情发生概率。每一个动物物种都是生态环境中不可或缺的角色，是完整生物链条中的重要一环。过窄的野生动物保护范围，势必会漏掉携带传染病病原体的动物物种，增加公共卫生安全风险，与中央出台全面禁食野生动物决定的初衷有所背离。

　　另外，依据《野生动物保护法》相关内容，《刑法》所对应设置的“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”等刑罚，只适用于珍贵、濒危重点野生动物的保护，而对食用一般野生动物不法行为的法律监管存在盲区，缺少对非法猎捕、杀害一般野生动物不法行为的刑法规制。

（三）对食用野生动物行为缺乏有效规制

数据显示，我国养殖和食用野生动物的产业规模巨大，全国各地人工饲养繁殖的野生动物种类多达数百种。据统计，国内野生动物非法交易规模呈逐步扩大之势，仅2019 年，海关查办的濒危动植物及其制品走私犯罪案件数量有467 起，查获包括象牙、穿山甲等各类濒危物种及其制品总量高达1 237.6 吨。[6]我国野生动物交易繁荣的背后，是民众对野生动物食用的巨大需求。一直以来，政府对野生动物非法交易行为予以高压惩治，却忽视了对需求端即食用野生动物行为的规制。《野生动物保护法》第三十条虽然作出了食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品行为的禁止性规定，但未设置非法食用行为的法律惩治措施，在实践层面缺乏对滥食野生动物行为的有效法律规制。

　　多起突发公共卫生事件表明，疫病多经由食用野生动物的方式侵入人体发生传染，但公众却未对“野味”产生足够的警惕和防御，究其主因，是监管部门“重事后督查，轻刑事惩治，疏风险预防”所致。[7]对食用野生动物不法行为的法律惩治力度过轻，是当前我国非法捕猎、运输、加工、食用野生动物乱象的原因之一。真正落实禁食野生动物的决定，必须严格规制食用野生动物行为，加大处罚力度，才能有效切断野生动物非法交易链条中的重要一环，铲除食用需求的土壤，让野味产业不再有市场。

　　另外，对于非法交易野生动物的行为，《野生动物保护法》只处以野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款，即使在法律规定基础上加重处罚，按照“加重”的概念，罚款数额的区间内顶格罚款，罚款金额仅为野生动物及其制品价值的十倍，相较于野生动物交易所获得的巨额收益，违法成本远远低于违法收益，有限的罚款处罚难以对经营者造成法律震慑，使其感受切肤之痛，无法从根本上遏制非法捕猎、违法经营等不法行为。

（四）执法、司法、守法环节有待完善

法律的生命力在于执行，法律的权威在于实施。面对新冠肺炎疫情的考验，我们既要看到野生动物保护法律制度上的不足，更要看到相关法律制度在执行上的虚化。从媒体对武汉华南海鲜市场野生动物交易的相关报道可看到，有关执法部门在野生动物交易监管工作上的缺失，致使闹市区市场里的野生动物交易长期存在，为病毒传染给人类提供了便利条件。动物保护执法部门的行政不作为，客观上纵容了野生动物及其制品的经营与交易行为。

　　野生动物保护的执法主体涉及林业、农业等多个部门，执法主体在纵向与横向上的配合难度较大，限制了《野生动物保护法》相关规定的执行力。而且，《野生动物保护法》中虽涉及“野生动物保护主管部门”的内容较多，但存在职责不明、职能交叉、部门分割等诸多问题，不利于对野生动物保护的全面监管。相关主管部门在野生动物保护工作上的执法不严、协调不畅、重复执法、扯皮争利等问题，亦严重影响到禁食野生动物决定的实施效果。

　　另外，检察院、法院系统在野生动物保护上的作用未充分发挥，如：检察机关的环境公益诉讼普及率偏低，环境行政公益诉讼的适用范围较窄，对于野生动物保护主管部门的履职监督工作有待进一步加强。部分地市级基层法院没有设立资源环境法庭，对环境公益诉讼的积极性不高，涉野生动物保护案件的审判业务能力不强。

　　徒法不足以自行，公民守法是落实《决定》的重要基础。长期以来，部分人形成了食用野生动物进补的错误观念，偏爱野味，他们是野生动物交易的始作俑者，对于禁食决定置若罔闻。公民守法意识的淡薄，无法将禁食规定内化于心，必将不利于《决定》的贯彻执行，威胁社会公共卫生安全。

三、推进《决定》贯彻实施，做好《野生动物保护法》的立法修改

全面落实《决定》的各项规定，针对新冠肺炎疫情防治工作过程中暴露出来的相关法律问题，应从立法目的、野生动物保护范围、监管主体、增加“禁食野生动物”内容等方面修改《野生动物保护法》，在法治轨道上逐步推进禁食野生动物工作。

（一）完善立法目的

《野生动物保护法》的立法目的，应该与我国当前生态安全的发展战略保持一致。人的生命安全和身体健康是国家安全观的重要内容，生态安全直接影响着人的生命安全和身体健康，生命安全与生态安全相辅相成，密不可分。如果人类对野生动物资源过度利用，生态安全风险势必会增加，人类的生命安全和身体健康将受到严重威胁。因此，有必要在《野生动物保护法》立法目的中增加“维护生态安全”的内容，与《生物安全法》同步联动，构建处理人与动物和谐共生的基本准则，共同维护人类安全。

　　同时，应对新冠肺炎等传染性疾病，维护公共卫生安全，保障公众健康是国家的基本义务，需要依靠政府公共卫生服务的提供方能实现。野生动物保护涉及繁育、猎捕、运输、交易、利用等众多环节，每个环节都有可能引发公共卫生风险，因此，维护公共卫生安全的主要着力点应在于风险预防。国务院2019 年7 月15 日发布了《关于实施健康中国行动的意见》（国发〔2019〕13 号）指出，公众健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，公共卫生预防工作是公众健康的重要保障。全面禁食野生动物，大幅减少非法狩猎活动以及野生动物非法交易，可以提前切断病毒从动物传染给人类的所有途径，以较低的法治成本化解当前公众卫生安全的风险。为提升国家治理能力，有效推进健康中国战略，落实全面禁食野生动物的规定，做好我国野生动物保护立法的顶层制度设计，笔者建议在《野生动物保护法》立法目的中也应增加“保障公众健康和公共卫生安全”的内容，摒弃人类滥食野生动物的陋习，形成公众健康保障与生物多样性保护的有机统一，从源头防控重大公共卫生风险，维护公众健康。

（二）扩大野生动物保护范围

现行《野生动物保护法》的保护范围过窄，忽视了野生动物可能是病毒宿主、携带者，食用、运输、交易野生动物行为可能会带来病毒传播等公共卫生安全风险。为解决这一问题，建议借此次《野生动物保护法》修改的契机，首先，修改现行以“三有动物”方式定义的野生动物概念，以保护珍贵、濒危的陆生、水生野生动物为基础，将没有被人类驯化且生活在自然界中的动物全部纳入《野生动物保护法》的保护范围，重视每一种野生动物在维护生态平衡和生物多样性上的不可或缺性，做到野生动物保护“一个都不能少”，从而确立野生动物的全面保护原则。其次，采取“概括+列举”的立法方法，简单明晰的界定野生动物概念与保护范围。再次，以重点保护与普遍保护相结合的方式，对于“珍贵、濒危”野生动物和普通野生动物采取区别式分类保护，突出重点。通过扩展野生动物保护范围之方式，让野生动物保护实现广覆盖，从立法上明确支持与配合禁食野生动物的规定。

（三）明确野生动物保护的监管主体

在完善法律体系的基础上，政府部门应分离管理与监督职能，不能既是“运动员”又是“裁判员”。[8]《野生动物保护法》应进一步明确执法部门的职责，建议猎捕许可、人工繁育许可、经营利用许可、非法运输等进入市场前的环节，由林草部门负责监管；野生动物及其动物制品流通后的监督管理，则由监督管理局负责。检验检疫部门根据综合卫生防疫及市场需求，制定相应的产地检疫规程。市场监管部门通过不定期抽检等方式，加强对野生动物及动物制品经营企业相关检疫情况的检查。野生动物保护各监管主体，各司其职，强化对野生动物猎捕、贩卖、运输、加工等环节的全链条监管。

（四）增加“禁食野生动物”的内容

1.建立“禁食野生动物”目录。建议《野生动物保护法》修改时，增加“禁食野生动物”的内容，严格限定可食用野生动物的范围，可借鉴国际公约中以清单式建立禁止食用野生动物名录的经验，禁止捕杀、加工、运输、销售和食用禁食名录中的野生动物。为与国际野生动物保护的制度同步，应考虑将《濒危野生动植物国际贸易公约》等国际公约保护的野生动物及其制品增加至禁食目录。在制订禁食野生动物目录时，应因时因地制宜，不能搞“一刀切”式的简单粗暴做法，要充分考虑到我国不同地区的传统饮食习惯。

　　对野生动物最有效的保护就是减少对其经营利用，也只有减少对野生动物的经营利用，才能有效控制疫病传染风险。[9]笔者建议参考我国药品管理制度，建立可进入流通市场的野生动物及其制品的利用许可管理制度，严格禁止禁食目录内的野生动物及其制品进入市场流通。同时，根据国家《决定》要求，国务院畜牧兽医行政主管部门应尽快修订完善《国家畜禽遗传资源目录》，明确可食用野生动物的范围。

　　2.刑罚惩治食用野生动物行为。借鉴我国台湾地区《野生动物保育法》的规定，将野生动物分为保育类和一般类两个类型。保育类包括珍贵、濒危及其他应予保育的野生动物，一般类是保育类之外的野生动物。对于两类野生动物规定不同的保护标准，对食用不同种类的野生动物也相应地规定不同的法律责任。[10]对于食用珍贵、濒危野生动物的严重违法行为，建议纳入刑法规制并罪名化，一并修改《刑法》341 条第一款为“非法出售、运输、收购、食用珍贵濒危野生动物及其制品罪”。行为人主观上明知是珍贵、濒危野生动物仍继续食用的，且造成损害野生动物资源或传染性病毒广泛传播的严重后果，应给予刑事处罚。

　　在《野生动物保护法》法律责任的章节，建议增补民事责任，修改第四章“法律责任”（第42 条至第55 条），在行政责任和刑事责任外，增加规定民事赔偿法律责任并对情节严重的，实行惩罚性赔偿制度。将刑事责任、行政责任和民事责任有机结合起来，三管齐下，有助于增强法律的威慑作用，强化对野生动物保护的力度。[11]以野生动物的保护等级以及犯罪行为所致法律后果的严重程度为依据，对违法经销、食用非珍贵、濒危的一般野生动物及其制品的行为，给予民事、行政或刑事处罚，坚持以行政打击为主，刑罚为辅的法治策略。

四、落实《决定》内容，完善野生动物保护执法、司法、守法措施

要落实《决定》相关内容，彻底摈弃滥食野生动物的陋习，捍卫公共卫生安全，必须进一步明确监管部门职责，建立常规化、规范化的联合执法机制，在公安、法院、检察系统上协同发力，不断提高公民禁食野生动物的意识。

（一）加大主管部门的执法力度

1.全面禁止食用野生动物。应在加强野生动物保护主管部门日常执法的基础上，建立国家、省、市和县四级协调统筹、联防联控机制，增加林业草原、渔业、公安、卫生防疫等部门的联合执法频率，对于非法研究、驯养和繁育、生产和加工、流通和销售、制作和食用野生动物的不法行为，重拳出击，严厉打击。各地市场监管部门须加强电商平台涉及“野生动物”关键词广告的专项监测，一旦有违法线索立即移送至执法部门。建议在这一领域的执法活动中，引入“吹哨人”制度，实现政府和民众合作执法，进一步提高执法效率。

　　2.严格限制许可证的核发。许可证核发部门须从登记源头把关，建议围绕《决定》的要求，仅针对科研、中药制造和展示开口，而且必须严格限制利用条件，严格审批，以大幅减少可繁育的品种。[12]除以上三个特殊目的需要进行人工繁育的，其他情形一律禁止核发许可证。

　　3.为解决野生动物保护执法主体过于单一的问题，可借鉴美国《濒危物种法》赋予公民私人执法权的做法，通过立法的方式赋予社会团体和公民个人野生动物保护的有限执法权，进一步扩大野生动物保护的执法主体范围，强化《野生动物保护法》的执法效力。

（二）探索公安、法院、检察系统的司法协同机制

1.强化公安部门执法

　　要达到全面禁食野生动物的目标，必须充分发挥森林公安保护野生动物的职责，加强森林公安机构和森林公安队伍建设，不断强化森林公安的执法职能。可将《加强野生动物市场监管积极做好疫情防控工作的紧急通知》（国市监明电〔2020〕2 号）禁令措施的严打时间适当拉长，采取高压态势并常态化执法，直至禁食野生动物内容写进《野生动物保护法》。

　　依法严厉打击涉及野生动物保护的违法犯罪活动，各级公安机关要联合相关部门，加强对辖区内的市场、餐饮等各类野生动物经营场所和网络销售情况的监督检查和清理整治，重点检查是否存在违法经营行为，劝告企业或个人合规经营，坚决杜绝病毒以野生动物交易的途径传播到人群，确保公共卫生安全。[13]

　　2.在检察系统推广“公益+建议”的检察模式

　　第一，积极探索检察机关在野生动物保护领域的公益诉讼工作。由检察机关提起行政公益诉讼，体现了检察机关通过对行政机关的监督达到维护人民利益和公共利益，更显著地体现了人民主权理论和国家积极作为理论，响应了宪法与法律层面的制度要求。[14]通过环境行政公益诉讼，检察机关可督促野生动物保护主管部门积极履行应尽职责。另外，建议将环境行政公益诉讼适格主体范围适当扩大，保证符合法定条件的社会组织享有野生动物行政公益诉讼的权利。

　　第二，充分发挥检察机关诉前建议作用。检察机关要认真贯彻实施最高人民检察院于2020年1 月27 日下发的《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》，充分发挥法律监督作用，积极排查公共卫生安全隐患。作为宪法规定依法行使法律监督职能的检察机关，对非法野生动物交易和滥食野生动物行为进行法律监督是其法定职责。野生动物保护主管部门违法行使职权或者行政不作为，给国家利益或社会公共利益造成严重损害的，检察机关一经发现，应及时提出检察建议，督促野生动物保护主管部门纠正行政行为并依法依规履职。

　　第三，强化对非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物等案件的立案与侦查监督。检察机关可依职权提前介入重大案件，在办案程序、及时收集固定证据等工作上指导公安机关遵守法定程序，保证案件质量。检察机关严格履行审查逮捕、审查起诉和出庭公诉等职能职责，依法受理森林公安移送审查逮捕、审查起诉的涉野生动物刑事犯罪案件，加快向法院提起公诉的工作流程，依法追究涉案人员的刑事责任。

　　3.在法院系统引入“司法+修复”的审判理念

　　为加强涉及野生动物保护法律案件的审理和审判工作，法院工作重心应向以下方面倾斜：第一，地方各级法院未设立资源环境法庭的应尽快创设，各级法院加快环境资源审判庭的建立进程。第二，为提升涉及野生动物保护案件审批工作的专业性，应将审理的涉及此类案件纳入资源环境法庭的业务范畴。第三，资源环境公益诉讼审判工作应作为资源环境法庭的后期工作重点，不断根据审判工作实际，调整资源环境公益诉讼的相关内容。第四，最高人民法院可发布涉及野生动物保护的典型案例，强化禁食野生动物相关法律政策的宣传力度。

（三）提高公民禁食野生动物意识

卢梭说过，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。围绕《决定》落实全面禁食野生动物工作，必须让民众从内心认同禁食野生动物的积极意义，自觉遵守《决定》的具体内容，实现全民知法、信法、守法。禁食野生动物，是每一位公民的责任，保护野生动物，更是每一位公民的义务。各级政府及其相关工作部门要严格对照《决定》第五条，全面开展禁食野生动物的宣传教育与科学知识普及工作，让民众理解禁食野生动物的重要意义，为民众普及生态环境保护、公共卫生的科学知识，深化他们对保护野生动物长远利益的认识，为《决定》的落实落地创造良好的社会舆论环境。

　　随着我国经济和社会发展水平的不断提高，国家已进入生态文明体制改革和制度建设的攻坚期与关键期，到了与野生动物和谐共生，培育生态文明型和环境友好型社会的窗口期。为此，应推进生态文明建设之要求，民众必须对食用野生动物说“不”，公民应自觉管住自己的嘴，抑制对野生动物的食用需求，从自身做起，改变传统“食”文化，养成与生态文明生活方式相适应的科学、文明、和谐的饮食习惯，将饮食方式朝绿色、环保、安全、科学、健康的方向调整，推动全社会进入文明饮食消费新阶段，共同维护公共卫生安全，弘扬生态文明正能量，促进人与自然的文明和谐共处。

　　另外，我国的野生动物产业链较大，野生动物养殖从业人员众多，全面禁食野生动物，将会给他们带来巨大的经济损失。相关工作部门应提前做好制度安排，提前谋划，积极主动支持、指导、帮助他们，做好野生动物养殖从业人员的思想工作，让其服从大局，看重长远利益，遵守《决定》的具体规定。

结语

本次全国人大常委会制定的《决定》，是对社会重大关切问题的及时回应。全面禁食野生动物，需要我们不断思考、研究和践行。希望以此为契机，加快《野生动物保护法》修订进度，从立法、监管、执法等多个层面完善《野生动物保护法》，实现法律在野生动物保护上的协同，为全面禁止食用野生动物提供法治保障。落实《决定》各项内容，还需要进一步加强市场监管，强化野生动物保护执法，严厉打击非法食用野生动物行为，彻底革除传统陋习，避免公共卫生危机重演。