关键词： 乡村治理;乡村振兴;法治化;
中图分类号：D422.6;D920.0 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.05.08
欢迎按以下方式引用：段振阳.乡村治理法治化相关问题探究[J].克拉玛依学刊，2020（5）52-57.
2020年12月7日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，提出了法治社会建设的指导思想、主要原则、总体目标，为法治中国建设提供良好遵循。自党的十五大开始，我们党就更加重视法治化建设，党的十八大以来，党和国家在推进法治建设方面采取了诸多重要的举措，取得了显著成效。国家治理要实现法治化，乡村社会治理也必然要法治化。乡村振兴背景下，乡村治理法治化具有更加重要的意义。
一、乡村治理法治化的重要意义
乡村治理法治化作为乡村治理现代化的重要内容之一，借鉴梁好关于乡村治理法治化的研究[1]，笔者认为乡村治理法治化是国家治理现代化的重要内容，也是全面依法治国的必然要求，还是乡村振兴战略的基本手段，更是维护乡村稳定的重要机制。
（一）乡村治理法治化是国家治理现代化的重要内容
党的十九届四中全会将我国国家治理体系和治理能力现代化目标划分为三个阶段：第一阶段要求“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”[2]。从新中国成立开始，党对于国家的治理始终处于不断探索发展的阶段，这也是不断实现国家现代化的过程。从开展“一化三改”，加强对农业、手工业、资本主义工商业的改造，到提出农业、工业、信息、国防四个现代化，再到全面深化改革、全面依法治国、全面建成小康社会，党和国家不断加深对现代化的认识，关注点从现代化目标和内容转移到实现现代化的手段和方式，实现乡村治理法治化是实现国家治理现代化目标的重要组成部分。
（二）乡村治理法治化是全面依法治国的必然要求
依法治国是我们党治理国家的基本方略，党的十八届四中全会指出，全面依法治国的保证就是要用良法实现善治，“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法、尊法、守法、用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”[3]。2020年3月，中共中央印发《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设的总要求：“加强党对法治乡村建设的领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，坚持以社会主义核心价值观为引领，走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础”[4]。依法治国必然要求依法治村和依规治村，通过法治理念、思维、方式、手段实现乡村法治，以乡村治理法治化推动全面依法治国目标的完成。
（三）乡村治理法治化是乡村振兴战略的基本手段
党的十九大报告中将乡村振兴作为全面建成小康社会的七大战略之一，国务院专门进行研究部署，对乡村振兴做出了三个阶段的战略安排。经过数十年的改革发展，乡村面貌发生很大变化，面对当前乡村治理现状，通过乡村治理法治化，促进乡村经济、政治、文化、社会、生态的进一步完善和发展，保证乡村振兴行稳致远，乡村治理法治化是管基本、管长远的有效手段。在《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中，提出从宣传教育、基层干部、综合行政执法、公共法律服务体系、法治创建活动推动乡村法治建设。[5]自治、法治、德治都是乡村治理的重要手段，三者不可缺一，而乡村治理法治化是其中的重中之重。
（四）乡村治理法治化是维护乡村稳定的重要机制
乡村治理法治化是维持国家稳定的重要内容，也是实现社会和谐的重要方式。我国是人口大国，也是农业大国，农业、农村、农民“三农”问题是关系到国家安全的基本问题。我国社会呈现城乡二元结构，正是这样的结构为城乡改革提供了稳定的保障，当城市遇到较大危机时，乡村可以成为缓解社会矛盾的缓冲区。不过，在现代化发展过程中，乡村也出现许多现实问题，如乡村基础设施建设较为滞后、医疗服务有待完善、法律供需错配等。城乡二元结构发生了时代的改变，只能通过构建新的体制机制来促进维护乡村社会的稳定。2018年中央一号文件中提出建设法治乡村，“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位”[6]。2020中央一号文件再次提出“推行领导干部特别是市县领导干部定期下基层接访制度，积极化解信访积案。组织开展‘一村一法律顾问等形式多样的法律服务”[7]。由此可见，乡村治理法治化起到了重要作用，日益成为重要机制。
二、乡村治理法治化面临的问题
乡村治理法治化是通过法治手段和法治方式来解决乡村政治、经济、文化、社会、生态等领域遇到的各种问题，实现一切有法可依、有法必依的基础。作为“熟人社会”的乡村，乡村治理法治化面临着乡村法治建设重视不够、“人治”观念没有得到充分转变、基层党组织无法全面依法办事、相关法律供给不足、农村监督机制不健全、村民法治意识淡薄等问题。
（一）乡村法治重视不足，重德治、自治、轻法治
我国是一个发展中大国，用70多年走完了资本主义国家几百年的工业化道路，自然有许多矛盾需要解决。乡村治理方面，党和国家逐步建立起自治、德治、法治。其中，德治依靠中华优秀传统美德，法治重在依法办事有法可依，自治则将二者结合，“三治合一”的乡村治理体系有利于体现人民当家作主。然而，在我国两千多年的封建社会历史发展中，乡土社会往往注重伦理道德，缺乏法治观念及文化的滋养。因此，现阶段在乡村社会，要将法治理念传播出去，将法律意识贯穿整个乡村治理中，让法治成为乡村社会发展的基本保障。乡村治理法治化是乡村治理的必然趋势和重要手段，中共中央全面依法治国委员会在《关于加强法治乡村建设的意见》中提出“坚持用法治思维引领乡村治理，严格依照法律法规和村规民约规范乡村干部群众的行为，让依法决策、依法办事成为习惯和自觉”[4]。在乡村振兴战略中，要将乡村法治放在首要位置，真正发挥法治在乡村社会的重要价值。
（二）“人治”思想没有转变，治理理念和方法过于陈旧
发展就会带来新问题，发展必然给原先稳定的社会带来挑战，在我国漫长的封建社会中，乡土社会一直呈现出“差序格局”状态，人们都在人情世故中进行着社会活动。当遇到矛盾和冲突，主要通过宗族、家族、亲朋好友等人际关系来化解，不愿意通过法律的方式来解决纠纷。经过40多年的改革开放，原有的伦理秩序因社会的发展发生了改变。而随着社会的发展，也需要更多便利、畅通的合法渠道和程序来解决这些问题。因此，要把握乡村发展规律，选择适合的乡村治理模式，使乡村治理走向法治化。
（三）基层党组织依法办事不力，没有充分发挥引领作用
随着社会的发展，越来越多的村民选择外出经商或者务工，乡村精英不断流失，乡村空心化比较严重。而在某些地方，村中干部大多以中老年人为主，这些人知识水平不太高，并且长期生活在乡村社会，重人情世故，轻法律制度，缺少法治文化的滋养。党的十八大以来，党中央加大对基层党组织的建设力度，尤其是在全面开展精准扶贫工作后，乡村党组织面临任务重、困难多等压力，难免会出现某些“形式主义”现象，不能按照法定程序办理，基层党组织依法办事能力较弱，没有充分发挥先锋带头和引领作用。
（四）法律供给不足，需求大于供给
乡村法律供给问题主要有两点：一是“够不到”，二是成本高。所谓“够不到”，主要是相对于城市人群而言。我国法院共分四级，而第四级法院分布在县城，相关的法律服务和咨询机构也在县城。目前，我国农村人口还有6亿多，在全国总人口中占有较大比重，这些人大多生活在乡村集镇，法制宣传教育很难普及到县城以下。一方面农村法律供给不足，一方面村民的法律需求却日益扩大，这些都是亟待解决的问题。近年来，大量乡村人口涌入城市，开始面对各种与自身利益相关的法律问题;同时，乡村有人从事集资、承包土地、信贷等活动，会涉及到相关法律问题。但是，乡村缺少相关法律咨询机构，也缺少专业法律人才，村民的法律需求得不到满足。另外，由于固有思维，村民相对于诉诸法律手段解决问题时而产生的费用较少有人愿意承担，这些都成为制约乡村法治化的瓶颈。
（五）监督机制不健全，不能进行有效约束
法治，既需要认真执行，又需要严格监督。在乡村社会，并没有太多的法律制度和规定，更多的是一种协商议事传统，缺少相应的监督机制。由此，就会为个人或者少数人谋利提供方便，甚至有些村民過分追求私利最大化，导致约束机制难以建立，即使建立起来，也没人遵守的局面。约束力不够强，惩罚力度不够大，犯错成本较低，均不利于乡村监督机制运行，无法形成法治权威，使法治在某些农村处于边缘化状态。
（六）村民法治意识不足，不能充分正视法律
社会规则具有一定的延续性，形成新的社会规则需要相当长的时间。“法治”是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。我国封建社会时期主要靠“人治”而非“法治”，特别是偏远封闭的乡村更是如此。乡村社会有一套约定俗成的乡规民约来约束村民，这些乡规民约依靠伦理道德来维持，在很大程度上没有强制约束力，其目的在于止害，不太注重惩罚。法治社会则不同，它有明确的行为要求，对各种行为主体有具体规定，担职担责，拥有强制的约束力和威慑力，对于违法主体拥有强有力的惩罚措施。村民法治意识不足表现在以下几点：一是碍于人情世故，不愿直接解决问题，怕伤了和气;二是信息不透明，不能获取村中事务的公开信息;三是缺少相应的举报投诉渠道，缺少权威的组织部门;四是缺少自我维权意识，不了解法律监督的重要意义。
三、提高乡村治理法治化的建议
乡村治理法治化是我国实现社会主义现代化发展的必然要求之一。针对以上问题，笔者认为应将法治作为乡村治理的基本方式，加强乡村干部法治教育和培训，乡镇党委和政府做好“拉”与“推”的工作，做好“法律下乡”的基层普法工作，健全基层监察制度，提高监察公信力，在实践中增强村民法治意识。
（一）将法治作为乡村治理的基本方式
在乡村振兴发展过程中，提高乡村法治的地位，让法治成为乡村治理的基本方式。法治是要让人们形成法治理念、法治思维，确保乡村治理更有效。首先，需要乡镇政府领导及其工作人员带头依法办事，做事强调法律规则程序、明确拒绝走后门、靠人情、找关系办事的做法。其次，要求村委会成员依法、依规办事。村委会是与村民打交道最直接、最频繁的组织，凡是涉及村中事务都要有基本的办事流程和规则，对于重要的文件、会议、活动、各项申请和审批，都要做好登记记录。最后，要在各项乡村实践中，让村民树立依法依规办事的意识，增强法治思维，让村民既做执行者，又做监督者，发挥他们的主体作用。
（二）加强乡村干部的法治教育和培训
思想问题最难改变和解决，对于乡村社会法治建设，需要加强法治教育和法治培训。乡村干部有机会参加党校的干部培训，这为他们的法治学习提供了良好条件。首先，在党校的干部培训中，要把法治教育作为培训的重要内容，进一步转变乡村干部的思想观念。其次，党校老师要加强乡村治理法治化的研究，多参与实践调查，总结规律经验，力图能够为乡村干部提供一些基本的、常规的、可复制推行的法治举措。最后，党校老师可以接受地方干部委托，参与地方法治实践，在实践中发现问题、解决问题，给基层一线提供理论指导。培养党员干部的党性修养和政治素养，还需要发挥高校法学院所的作用，尽可能地调动相关资源，优化系统、形成合力。乡镇党委和乡村干部，要学会用法治思维办事，多了解相关的立法工作，学会通过法治理念和法治方式引导乡村治理，为乡村制度建设、乡村治理发展提供思路。村民用到的不一定是每个具体的法律，而是能使他们形成法治思维，遇到问题找法，寻求帮助用法。
（三）乡镇党委政府做好“拉”与“推”的工作
乡镇党委和镇政府作为村级政府的上级，应该辅助乡村干部完成法治转型，最主要的就是做好“推”与“拉”工作，且做好“拉”与“推”的先后顺序。所谓“拉”指的是鼓励乡村干部主动推进乡村法治工作，并有规划地指导乡村法治工作的进展，凡事要想到乡村干部前边，要善于发现新情况、新问题，并思考解决对策，将好的成功经验要加以总结推广。所谓“推”指的是要逐渐将法治工作进行量化考核，确保乡村法治工作成为每个乡村治理的基本方式。前期主要是探索阶段，后期主要是普及化阶段;前期靠奖励激励为主，后期靠督促考核为主。对于乡村干部，乡镇党委政府既要学会放权，又要学会念“紧箍咒”，做好“拉”与“推”的工作才能让法治落地定型。
（四）做好“法律下乡”工作
“法律下乡”的最终目的是让村民学法懂法守法，同时学会用法律维护自身利益，让法律够得着，让成本降下来。法治工作，法为前提。乡村普法工作，首先要从村民最关心、最需要、最熟悉的法律知识入手。当前村民外出务工较多，可以从普及《劳动法》《合同法》入手;其次，对于有承包土地的乡村，也需要普及相关法律知识;第三，乡村信贷、集资比较常见，针对这方面知识也要加大宣传力度。除此之外，还可以通过调查，搜集村民感兴趣的法律知识，逐渐增强村民的法律意识。针对乡村法律服务问题，需要设立基层司法所或者基层法律咨询处，并需要专门人士定期在乡村开展普法宣传活动。法律服务群众，让群众人人心中一杆秤，将社会主义法治建设更好地推行下去。
针对乡村法律服务问题，需要设立基层司法所或者基层法律咨询处，并需要专门人士定期在乡村开展普法宣传活动。法治服务是法治供给的重要方面，因此需要加大力度推动乡村法治社会建设。要提高农村法律服务能力，加大相关的人才、政策、资源的倾斜力度;要完善农村救济法，保障农村重点人群的法律服务权益;要健全农村法律服务管理制度和工作制度，提高农村法律公共服务制度化水平;要注重法律服务的质量和效益，尽可能满足农民全方位、多层次的法律需求;要健全农村法律人才的引进、培养、留用机制，乡镇领导班子专人负责，尽可能为村民提供更多的法律咨询服务;还要加大网络法律服务平台，实现线上线下良好对接，能够让群众快捷方便的获得法律服务。法治化是一个过程，需要一步一个脚印，稳步落实。让农民能够随时接触法治，懂法守法，并在受到侵害时能够用法维护自己的合法权益。
（五）健全监察制度，提高监察公信力
法律的生命在于执行，但是执行的质量需要靠监督来保障。乡村事务相对繁杂，个性化较明显，人情世故较深，某些地区还存在一定的宗族势力影响的现象，会影响法治的推行，所以需要引进监察机制，需要强有力的监察队伍，确保乡村治理在监察中运行，对于乡村干部和村民的违法行为，都要依法处理。监察委员会的职权可以随着乡村治理的需要不断增添新的内容，在监察委员会的监督下，乡村干部能够按章做事，不用考虑其他家族宗教等因素，同时也能提高乡村党组织的公信力。监察委员会可以成为乡村干部和村民之间的桥梁，可以听取村民建议，向党组织反映意见，传达乡镇党委政府的决策，也可以将村委做出的計划安排告知群众。通过监察委员会传达乡村治理信息，可以较好地化解因不透明、不公开造成的不信任感。监察委员会能较好地保证乡村的经济、政治、文化、社会、生态和党建事务按照既定程序开展，既能提高乡村党组织公信力，又能提高监察公信力，实现乡村治理法治化。
（六）用实践增强村民法治意识
村民的法治意识需要在乡村法治实践中提升。首先，乡村干部要依法、依规办事。乡政府应在相关法律的基础上重新制定乡规民约，对所有村民进行约束。乡规民约既是村民的普遍共识，也是按照法治理念和法治方式进行乡村治理的重要一步。其次，号召村民按照既定的乡规民约行事，并加强监督。第三，凡涉及乡村公共事务或者重大问题，都可以让村民依规参与乡村治理，共同协商治理办法。目前，乡村不断加强基础设施建设，实施乡村振兴战略，这都需要村民的积极参与，在此过程中也需要通过法治手段来化解矛盾和分歧。村党组织和村委会要提供文化支持，加强舆论引导，鼓励村民通过实践来增强法律意识。
结语
党的十九大报告中指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”[8]，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[8]。乡村治理法治化的根本在于坚持党的领导，乡村治理法治化的主体是村民，所以同样要以人为本。村民的自治意识随着时代的发展已经有了明显地提高，期盼通过在家乡的发展中实现自己的利益诉求。另外，乡村社会需要通过各种法治程序为村民参与决策、监督提供方便快捷的渠道和途径。在法治化的框架下，村民可以按照规定有序参与，既能扩大村民参与度，又能提高乡村治理制度化水平，寻求反馈渠道，满足利益表达，化解矛盾冲突，在实践中提升村民的法治意识。乡村治理法治化需秉持以人为本的理念，相信群众、鼓励群众，培养群众法治意识，提高群众法治素养。
乡村治理法治化是乡村治理的一次革命，是新时期化解乡村矛盾的新的治理方式，是乡村治理现代化的必然要求，更是新时期提高国家治理能力的重要内容。我们需要高度重视乡村法治建设，只有让法治成为乡村治理的基本手段，才能为乡村振兴提供坚强的法治保证。
参考文献：
[1]梁好.论法治在现代乡村治理中的价值定位[J].劳动保障世界，2018（17）：76.
[2]习近平.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019：5.
[3]习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014：6.
[4]中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》.http：//www.moj.gov.cn/Department / content / 2020-03 / 25 / 582_3244698.html，2020-03-25.
[5]中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》.http：//www.xinhuanet.com/2018-09/26/c_1123487123.htm，2018-09-26.
[6]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018：22.
[7]中共中央国务院《关于抓好“三农”领域重点工作，确保如期实现全面小康的意见》.http：// www . xinhuanet . com / mrdx / 2020-02 / 06 /c_138760004.htm，2020-02-06.
[8]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：11.
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