关键词： 精准扶贫;微腐败;精英俘获;脱贫攻坚
中图分类号：D262.6 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.05.01
欢迎按以下方式引用：侯沁言.精准扶贫领域“微腐败”治理路径研究[J].克拉玛依学刊，2020（5）3-9.
脱贫攻坚战是中国共产党在新时代领导和发动的一场新的伟大斗争，是一项惠及亿万人民群众、史无前例的伟业。与我国“贫困发生率降至0.6%”[1]形成鲜明对比的是，2019年1至11月，“全国查处扶贫领域腐败和作风问题7.08万个、处理9.9万人”[2]。2020年是全面建成小康社会、脱贫攻坚的决胜之年，在新冠肺炎疫情发生的特殊背景下，治理脱贫攻坚“最后一公里”上的“微腐败”，更是确保高质量完成脱贫攻坚目标任务，奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利的重要举措。
近年来，随着脱贫攻坚的深入开展，关于精准扶贫领域“微腐败”问题的研究成果日渐增多，从已有成果看，主要是通过聚焦特定主体、具体实践及问题成因等方面进行的相关分析研究。目前，基于某一理论视角分析精准扶贫领域的理论成果相对较少，因此，本研究主要从精英俘获理论视角出发，结合H省Y市纪委近5年来发布的案件通报进行分析研究，以期为精准扶贫提供一种新的研究视角，也旨在为打赢打好脱贫攻坚战、做好脱贫攻坚与乡村振兴之间的高质量接续提供一定的理论支撑。
一、理论基础及问题现状
（一）精英俘获理论视角下的扶贫领域“微腐败”
1.精英俘获理论
“精英俘获”是发展社会学中的一个概念，是指少数“精英”占有了本应是多数人共同拥有的、惠及大众的公共资源，即政治、经济或社会层面中，有权势的集团损害相对弱势的集团的利益，从而获得社会公共资源。具体到扶贫领域，指的是“精英”凭借其自身在政治、经济或社会层面的相对优势，以错配扶贫资源、降低工作要求或是破坏社会公平的方式，获取本应由贫困群体享受的各类权益。
2.扶贫领域的“微腐败”
“微腐败”一般是指行使国家公权力人员数额相对不大、情节相对较轻的腐败行为或作风问题。“微腐败”常常是精准扶贫领域中出现的主要问题之一，主要集中在扶贫领域的“最后一公里”，涉案主体主要是基层“精英”，直接影响到贫困群体的安全感、获得感、幸福感，直接关系到民心这一“最大的政治”。
3.精英俘获理论视角下扶贫领域“微腐败”的特点
在精英俘获理论视角下扶贫领域的“微腐败”主要呈现以下特点：一是无中生有，冒领截留。即行使国家公权力的“精英”群体为了追求个人经济利益，利用手中权力，违法违规占有扶贫资金，主要表现为套取侵占、骗取挪用、违规领取或截留扶贫资金等，例如Y市X县扶贫办主任蘇某以权谋私套取挪用扶贫资金，X县统计局原党组书记、局长王某挪用、侵吞扶贫资金等，涉案人员均被开除党籍、开除公职。二是作风虚浮，履职不力。即行使国家公权力的“精英”通过参与政务、村务决策，形成利益共同俘获机制，不按政策要求开展工作，导致相关政策在落地落实上产生偏差，影响扶贫工作的进度与效果，主要表现为工作过程中的官僚主义与形式主义、失职渎职、懒政怠政等问题。例如，Y市Y区D村乡规划建设环境保护所原所长公某（化名）履行危房改造项目审核把关职责不到位问题，涉案人员受到党内警告处分。三是以权谋私，破坏公平。即行使国家公权力的“精英”利用手中掌握的权力及信息的不对称地位，在工作中歪曲事实、设置“隐形门”，破坏政策公平，损害人民群众切身利益，主要表现在吃拿卡要、优亲厚友等方面。例如Y市X县某村党支部委员周某（化名）在精准扶贫能繁母猪产业发展中优亲厚友，涉案人员受到党内警告处分。
扶贫领域中的“微腐败”作为微观层面的精英俘获，一方面导致社会公平正义的异化，即“精英占有”的现象剥夺了贫困群体脱贫致富的权利，也剥夺了其参与构建“共建共治共享”社会治理的平等机会;另一方面导致了社会利益结构的固化，使贫困群体长期被边缘化，合理合法诉求得不到满足，脱贫致富愿望难以实现，影响国家与社会的高质量发展。[3]
（二）Y市精准扶贫领域“微腐败”问题基本情况
2015年8月12日至2020年1月23日，Y市纪委在其官方网站共发布通报170件，查处问题893个。其中涉及扶贫领域的问题共计159个，涉案人员共有128名村级干部、25名乡镇（含镇直单位）干部、6名县级（含县直单位）干部，涉及资金类问题的共计101个、履职类问题的共计41个、破坏公平类问题的共计24个。
分析Y市这些精准扶贫领域“微腐败”问题案例，呈现出以下特点：一是目的性强。在159个案件中，涉及资金、物资、项目等扶贫资源或政策分配与管理的，约占比74.2%;以获得经济利益为目的案件约占比2/3，其余则是履职尽责方面的问题。二是主体集中。在159个案件中，涉及村干部的案件约81%;同时，单个案件中还存在多类主体共同违纪违法现象，主要是村干部与村干部、村干部与国家公职人员、村干部与其他人员等三种类型。三是手段多样。在这些案件中，涵盖了套取或挪用资金、骗取或侵占补贴、利用职务便利索要财物、在政策享受或项目建设等方面优亲厚友、项目把关不严、帮扶工作履职不力等违法违纪手段。
二、扶贫领域“微腐败”问题的危害
（一）危及贫困户的生存权、发展权
贫困群体脱贫的前提是充分拥有和享受生存、发展的权利，在帮扶的“最后一公里”上，“精英”群体虽然侵占或挪用的资源相对不多，但都涉及到贫困群体的核心权益，导致贫困群体难以获得足够的资源实现脱贫致富。
一方面，国家扶贫资金与政策是贫困户的底线保障，基层行使国家公权力的人员作为扶贫政策落实的最终执行主体，其侵占、挪用国家扶贫资金或是不严格按照标准要求执行相应政策的行为，都将导致政策资金无法充分有效地惠及贫困户以及潜在的“数字脱贫”“表格脱贫”问题，直接危及贫困户的生存权。另一方面，扶贫政策与资金也是贫困户发展产业、摆脱贫困并实现发展的必要条件，资金被截留、政策不落实，等同于掐断了贫困户的经济命脉，剥夺了其发展的物质基础，侵害了贫困户的发展权，使其无法通过发展产业摆脱收入水平“原地打转”的窘境，导致生活水平始终无法提高，甚至出现次生的返贫风险。
（二）破坏基层民主，降低资源配置效率，产生权力寻租风险
“精英”往往掌握了一定的资源与条件，其在精准扶贫领域中的“微腐败”行为，主要是通过其所掌握的资源与条件获得相应利益，与利益获得过程伴生的是对基层政治、经济及社会高质量发展的消极影响。
首先，违纪违法人员容易结成“渎职腐败利益共同体”并不断扩张，形成利益上的“俘获”，通过直接或间接干预村干部民主选举等方式，使“渎职腐败共同体”在农村社会中“扎根”，并在其成员的相互保护下，削弱民主监督的作用，破坏农村社会基层民主。其次，资源的错配让“好钢没有用在刀刃上”，不仅没有通过帮扶缩小当地与发达地区的差距，反而严重浪费了国家资源，制约了贫困户的发展，影响了贫困户的发展动力，破坏了农村经济的发展。最后，“微腐败”现象本质上是一种“精英”进行“权力寻租”的行为，不僅与社会公平的要求相背离，导致公权力的滥用，而且进一步助长了贪污腐败、失职渎职等一系列歪风邪气，破坏农村基层社会公平正义的发展环境。
（三）降低脱贫攻坚工作质效，影响社会大局稳定
“精英”在脱贫攻坚工作中的微腐败，看似是一种不起眼的“俘获”行为，但是在后疫情时代背景下，在决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会的关键时间节点上，不仅对脱贫攻坚工作本身造成消极影响，也为做好脱贫攻坚与乡村振兴之间高质量接续带来阻碍，会对维护社会大局稳定产生阻力。
习近平总书记曾强调，“全面建成小康社会，一个不能少;共同富裕路上，一个不能掉队”[4]。党的十九大报告也指出，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”[5]。脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，当前的宏观环境下，“微腐败”让本应受益的贫困户没有享受真正的实惠，严重影响了脱贫攻坚工作的质效;同时，无论是政策落实不到位还是截留挪用资金，“微腐败”都剥夺了贫困地区、贫困群体的发展机会、条件与能力，使得其产生更为强烈的“被剥夺感”，直接影响党和政府、村（社区）党组织、村（居）委会的公信力，甚至可能恶化干群关系，激化社会矛盾，危及社会安全稳定。
三、扶贫领域“微腐败”问题产生的原因
（一）个体性因素影响
1.涉案人员政治素养较低
主要表现为涉案人员即“精英”们存在权力观扭曲、法纪观淡薄、道德观偏差等现象。一是涉案人员长期受到“官本位”等不良思想的影响，权力观逐渐扭曲，以手中权力谋取私利或是推诿逃避相关责任;二是涉案人员对违纪违法行为及其后果的认识不足，缺乏对党纪国法的敬畏，认为“微腐败”情节较轻，不足以受到处分或追究法律责任，或是后果不痛不痒、无关大局;三是涉案人员道德观偏差，没有认识到“微腐败”是对于贫困群体基本权益的实质侵害，在利己主义、享乐主义的影响下反而逐渐强化了“微腐败”的动力。
2.村级干部待遇保障不足
村干部肩负着打通党和政府联系人民群众“最后一公里”的责任，是各项工作落到实处的最终执行者，但是其所享有的福利待遇却始终与所承担的职责不相匹配，为基层的“精英”们向精准扶贫领域“伸手”提供了客观上的理由。
一是政治待遇层面，尽管在部分地区尝试制定并实施了从优秀村干部中提拔乡镇领导班子成员的规定，但未形成常态且竞争激烈，很多村干部看不到提拔的希望，挫伤了其政治荣誉感，也影响了工作积极性。二是薪资水平层面，村干部的薪酬待遇标准在全国各不相同，工资水平由乡镇据实制定，结构多以“基本工资+绩效考核奖励”为主，资金大多来自县乡转移支付，待遇长期处于较低水平且与工作量并不匹配，在面对工作与生活双重压力时，村干部容易滋生补偿心理，期望通过各种方式弥补。三是社会保障层面，一些村干部无住房公积金、养老保险与医疗保险缴纳比例相对较低的现象普遍存在，个别村干部往往通过以权谋私以铺好“后路”。
3.贫困群众主体意识不强
由于贫困群众主体意识不强，使得自下而上的对抗“微腐败”阻力难以有效发挥作用，为“精英”们谋利提供了客观条件。一方面，贫困群体更多地关注物质层面的既得利益，对于最直观、零成本的现金补贴、实物补贴的帮扶更为看重，对于需要通过投入一定资金或时间才能获得的收益较为冷漠，对于投入周期长、短期收益不明显的帮扶更是不感兴趣或是不愿关注，为滋生“微腐败”提供了客观条件。另一方面，贫困群体作为目标群体，在面对“微腐败”现象时，认为在“高高挂起”的情况下能够获得更多收益或是损失最小，对相关人员缺乏足够的监督制约，也在客观上提供了滋生“微腐败”的条件。
（二）制度性因素影响
1.政务村务公开执行力度不够
“在熟人社会的关系网络中，人们获知信息的时序也会存在差序格局的特征，由信息中心向外逐渐散开。”[6]贫困户作为相对弱势的群体之一，在“精英”群体利用信息传播的差序格局中存在“被剥夺”的可能性。一方面，村务公开工作质量不高，拉大了信息鸿沟，为“微腐败”行为提供可能，具体表现在：公开形式单一，多以公开栏为载体，通过张贴纸质信息进行公开，对于文化水平相对较低的贫困群体而言效果不佳;公开时效性不高，相关信息及工作动态未能及时做到全过程公示公开;公开内容不完善，村务事项在事前、事中、事后的延伸公开内容有待完善。另一方面，政府政务信息公开工作在时效、内容等方面还有待进一步提高质量，在确保涉密信息不外泄的前提下，工作内容公开时效性与有效性还有待进一步提高。
2.监督合力尚未形成
“分权制是将扶贫资源直接传递到目标人口手中的必然选择，在这一情况下，缺乏必要的监管为精英俘获提供了可能。”[7]首先，专责监督还需加强，县乡纪委监委始终面临着人少事杂的现实情况，尤其是乡镇的人员力量不足、工作精力有限，加之精准扶贫工作涉及金融、农业、民政、住建等多个专业领域，仅靠纪检干部单打独斗往往事倍功半。其次，职能监督还需优化，主管部门与属地党委政府在资金使用、项目建设等方面的工作环节上，尤其是衔接处还存在“真空”;地方政府及相關单位，尤其是乡镇政府与相关单位，还需考虑到查处违纪违法干部后对群众工作开展效果的影响，在监管工作成效上存在“打折扣”的现象。再次，社会监督还需落实，贫困户处于相对弱势的地位，话语权较弱，表达权利诉求的效果不佳，加之个别村民为了既得利益不参与对干部的监督，使得村民自身的监督效用不高;同时，“微腐败”的社会关注度远不如“大官巨腐”，使得社会监督的动能不足。
3.惩处及教育机制作用不明显
惩处与教育机制未能充分发挥作用，使精准扶贫领域中的“微腐败”问题治理过程难以真正实现闭环，降低了“精英俘获”的成本。一方面，空心化、空巢化的农村地区存在民主监督空转现象，加之基层纪检监察力量相对不足，监督权力弱化，问题查处、惩治的成本高、力度小。另一方面，扶贫领域的廉政文化学习教育效果还需进一步提升，以廉政文化学习教育工作促进各项扶贫政策落实的实效性不足。
（三）非正式因素影响
1.熟人社会、宗族纽带的负向效益影响
在干部多数为本地人的情况下，基层社会中容易出现超出上下级或同事之间关系的利益相关群体，或是形成圈子，在相互保全或相互包庇的基础上，为“精英俘获”行为提供可能。
2.干群关系偏差的影响
干部和群众之间的“油水关系”[8]，使得彼此脱离、互不关心，或者担心被打击报复，部分村民对干部的违纪违法行为听之任之，一味低头求全或者“事不关己，高高挂起”，默认贪腐或失职渎职行为，为“微腐败”留下了空间。
四、扶贫领域“微腐败”治理路径
（一）聚焦事前监督，守牢纪律“关口”
1.加快相关人员思想观念的转变
对于行使国家公权力的人员而言，转变思想观念是基础，要不断强化廉政教育，增强廉洁自律意识，筑牢清正廉洁的思想堤坝，加强对党章、廉洁自律准则和纪律处分条例等党纪党规的宣传教育，结合“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育，引导各级干部不断增强纪律规矩意识，强化依规依纪履行职责、行使职权的意识。同时，还要进一步加强法治教育，做好普法工作，进一步加大对扶贫领域腐败行为的打击力度，维护法律的权威性，做好预防性工作。
2.完善相关人员成长机制
一是完善培育培养机制。采取集体培训与自主学习相结合的方式，依托线下与线上学习的不同平台载体，加强思想政治教育，强化群众意识，提高政治修养。对于从事与扶贫有关工作的干部，既要加强文化知识学习，还要加强“三农”工作技能培训，提高解决实际问题的能力，切实维护好人民群众的根本利益。二是完善容错纠错机制。在具体评判的过程中，要在标准明晰、程序规范的基础上，精准研判分析，减少执行过程中的自由裁量现象，要始终坚持“三个区分开”[9]，根据《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等党纪国法，完善相关人员容错纠错机制，在失误与失职、敢为与乱为、为公与徇私、主观与客观之间划出清晰的界限，为担当作为者解除后顾之忧。三是完善激励机制。一方面要进一步优化考评体系，以科学有效的制度设计，激励相关人员主动担当、实干作为。另一方面要进一步健全职务职级晋升渠道，拓宽优秀村干部选拔路径，确保行使国家公权力的人员在政治前途上得到正向激励;同时在工资收入、医疗养老保障、体检、假期等福利方面予以充分保障;此外，还要发挥党组织、群团组织等的关心关爱作用，及时纾解相关人员在心理上的负担与压力，引导其以积极的心态面对工作与生活。
3.创新宣传形式确保扶贫成效
不断创新宣传方式，通过电视、网络、广播等媒介以及入户印发宣传单、组织宣讲团等方式进行广泛发动，以“定期宣传+重点宣传”的方式，对腐败行为高发的领域以及与扶贫相关的政策等方面进行重点宣传，不断扩大人民群众的知晓面、提升知晓率，形成浓厚的宣传氛围，确保扶贫政策不打折扣、应享尽享。
（二）聚焦事中监督，落实过程控制
1.完善监督体系
一是加强对地方党委和政府的监督。将扶贫领域党风廉政建设情况纳入县级年度考核，落实乡镇党委和政府的主体责任和监督责任;乡镇党委和政府也要将村（社区）在扶贫领域中的党风廉政建设纳入村级干部的日常工作绩效考核，形成自上而下的压力传导机制，压实责任。二是提高村务监督委员会监督效能。村务监督委员会必须保持监督独立性和监督权行使的公正性，其主任及成员必须通过村民会议民主选举产生，由“两委”及其亲属以外的普通村民担任，保证监督机构的独立性和监督执行的公正性。同时进一步加强专项培训与要素保障力度，增强责任意识，提高工作效能。三是充分发动人民群众。乡镇要梳理和编制村干部权责清单，让权力运行过程公开化;开展监督知识教育培训，进一步提高村民识别腐败的能力，让群众“能”监督;建立健全举报人奖励机制，以物质和精神奖励调动村民监督的积极性，让群众“想”监督;还可以借鉴其他地区保护举报人的成功经验，完善保护举报人和奖励制度，加重信息泄密者的违法成本，将打击报复举报人行为定性为刑事重罪，使群众“敢”监督。
2.强化扶贫资金动态管理
一是严格落实责任，按照“谁审批，谁负责”的原则，加强相关人员的责任意识，消除腐败机会，确保扶贫资金能够如期如数流向贫困户及相关项目，最大限度发挥扶贫资金的效能。二是加强监督管理，严格落实扶贫项目安排及资金使用情况全程公开，并将扶贫资金纳入监督平台，使扶贫资金的监督管理更为精确、及时、有效;相关单位部门还要定期开展项目检查工作，确保项目及资金建设与使用不走样。三是严肃追责问责，由纪检监察部门牵头负责，财政、审计等部门参与，对扶贫资金使用情况进行全程把关，落实监管主体责任，实行“一案双查”，以最严肃的追责问责倒逼责任落实，对违法违纪问题严查严办。
3.做好政务村务信息公开
坚持主动、创新的原则，依法依规主动对政务、村务进行公开;充分利用好互联网、手机等线上媒介，破解信息公开在时间与空间层面的壁垒，实现信息全时段全覆盖，对于没有条件的村民，还可以利用电视、广播等渠道进行广泛宣传。还要进一步加强对政务、村务公开工作的监督检查，确保相关信息在依法依规基础上向社会公开。
（三）聚焦事后监督，完善长效机制
1.营造良好的政治生态
一是培育基層民主意识。村民是扶贫领域“微腐败”问题的“天然监督者”，但其监督能力并非天然存在，只有不断提高素养，才能产生实效。要通过大力宣传《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，让村民充分了解与运用自己拥有的民主权利，不断增强社会责任感和主人翁意识;要加强法治教育，使村民真正学法、懂法、用法，在第一时间发现苗头，察觉问题。二是构建多元主体参与的格局。加大对红白理事会等群众组织的扶持力度，在组织资源、行动能力上给予引导，在政策、资金、人才上给以扶持，增强其参与村级公共事务的能力，防止因“精英”通过“一言堂”进行违纪违法行为。三是营造民主廉洁的政治氛围。进一步扩大廉政文化普及对象的范围，丰富和发展扶贫领域专项廉政文化的宣传形式，充分利用好各类宣传形式，形成贴近群众的综合宣传阵地，最终营造风清气正的政治氛围。
2.完善“日常巡视巡察+专项督查整治”机制
一方面是要在日常监管上加强工作力度，不断改进扶贫领域纪检监察工作的方式与手段，坚持抓早抓小，及时发现、处置苗头性问题，运用好监督执纪“四种形态”①，将扶贫领域干部作风检查工作作为常态化工作推进;严格落实“一岗双责”，实现监督无死角、全覆盖。另一方面是开展专项督查整治，坚持问题导向，紧盯重点领域、突出问题，对反映集中、后果严重的问题，进行专项治理，限期一查到底，确保贫困群体合法权益不受侵害。
3.加大警示教育工作力度
坚持用身边的案例教育身边的人，深入开展警示教育活动。同时，开展扶贫领域腐败案例巡回展，县级纪检监察部门要会同扶贫及其他职能部门，定期选取近期查处的扶贫领域腐败典型案例，尤其是“微腐败”案例进行深刻剖析，深入乡镇、村组开展案例巡回展览，达到“查处一案、警示一批、教育一片、整改一方”的效果。此外，还要加大对相关案例的问责与曝光的力度，通过全媒体、全时段点名道姓的公开曝光，释放“零容忍”的强烈信号，形成持续震慑，并在查处相关案件时，对案件发生的原因、制度和监管方面存在漏洞等进行深入剖析，健全风险防控与问题整治机制。
综上，可以看到“微腐败”行为作为精准扶贫领域中的顽疾，主要表现为无中生有、冒领截留，作风虚浮、履职不力以及以权谋私、破坏公平等三个方面，表现出目的性强、主体集中、手段多样等特点。个体性因素、制度性因素和非正式因素共同诱发了精准扶贫领域中的“微腐败”问题，不仅危及贫困户的生存权和发展权，降低了资源配置效率，而且容易产生权力寻租风险，甚至损害基层民主以及全面建成小康社会的大局。精准扶贫关乎每一位基层贫困群众的切身利益，关乎全面建成小康社会宏伟目标的实现。要切实做好这项重大的民生工程，必须要以“零容忍”的态度坚决铲除扶贫领域的“微腐败”，加强事前预防，严格落实事中监督，完善常态长效治理机制。
注释：
①四种形态：即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。
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