许嘉敏

　　(华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510000)

1 社区图书馆PPP模式背景

1.1 国家政策以及广州市提出“图书馆之城”概念背景

由广州市政府规划的“图书馆之城”计划使广州市的公共图书馆事业在“十二五”期间得到了迅速的发展。虽然存在薄弱环节，但已基本在市、区、街道(镇)、社区(村)四级公共图书馆建立服务网络。2015年5月1日，《广州市公共图书馆条例》开始施行。该条例提出，公共图书馆应当通过流动站、流动车或者自助图书馆等形式，定点、定时在村、社区等基层组织和单位提供文献信息资源通借通还服

1.2 国内外实践经验

务和其他公共图书馆服务。2017年6月7日，广州市人民政府办公厅印发《广州市文化广电新闻出版事业发展第十三个五年规划(2016—2020年)》。该规划要求，全面实施《广州市公共图书馆条例》和《广州市“图书馆之城”建设规划(2015—2020年)》，大力推进“图书馆之城”建设。社区图书馆作为公共图书馆服务的一种补充形式，是公共图书馆总分馆建设的重要方式之一，大大扩大了公共图书馆的服务辐射半径，使公共图书馆为读者“最后一公里”服务得到有效延伸。

　　

　　表1 英美日中公共图书馆PPP模式对比

　　英、美、日的公共图书馆因社会力量参与和运用开展了不同的发展模式，效果也不尽相同，为中国公共图书馆发展PPP模式提供了借鉴和参考。美国的做法值得中国学习，政府不是把公共图书馆视为累赘，而是要求把公共图书馆发展与国家发展战略结合起来，并在国家信息化、教育等战略中明确了公共图书馆的位置。参与培训新型劳动者和推进信息素养教育是新时代公共图书馆重要职能，令公共图书馆积极推进转型和创新，而政府和相关企业利用各自优势共同推动着公共图书馆长远健康发展。

2 社区图书馆PPP模式建构概况

自2016年开始，广州市黄埔区图书馆(以下简称“黄埔区图书馆”)分别成为广东省、广州市首批图书馆总分馆服务体系建设试点单位，2017年4月通过广东省第一批图书馆总分馆试点验收并转为示范地区推广后的又一创新特色。经过一年多的探索，目前黄埔区构建了“总馆+分馆+服务点”三级图书馆服务网络空间布局，实现接待读者总量、图书借阅总量、馆藏总量三个阅读服务指标“超百万”。缘创咖啡分馆是分馆建设的一种创新模式，围绕区中心“共享经济全产业链”的理念，以“文化共享、科技创业”为核心，既提供共享沙发客、共享健身房、共享朗读吧、共享创客中心，又提供路演、上市、融资等创客服务。社区图书馆实行“政府补给+自主运营+社会众筹”的运营模式，馆内由缘创咖啡工作人员及志愿者进行日常管理。

2.1 社区图书馆PPP融资模式

　　表2 黄埔区社区图书馆PPP中融资模式

　　黄埔区图书馆在图书馆分馆的建设过程中结合实际，实行“一馆一策”的灵活建设政策，创新性地推出“政府主导资源补给+企业园区自主运营+社会市场参与”的企业园区分馆建设新模式。社区图书馆实际操作方为广州金凯长清信息科技有限公司，主要负责馆内办证服务、借阅服务、阅览服务、检索服务和创客服务等日常业务，兼具展示园区孵化的企业生产的创意产品功能。馆内物资和管理人员由众筹项目组整合而成，建立区域内一站式共享服务。

2.2 社区图书馆PPP模式的运行模式

　　图1 区图书馆PPP模式的运行模式

　　缘创咖啡馆社区图书馆是黄埔区图书馆目前在建18个社区服务点其中一个社区服务点，结合区政府、区图书馆和社区服务点的工作实际，其PPP具体运行模式为:1)黄埔区图书馆对服务点提供相应专项资金(场地和装修)，同时开展情况进行考察;2)黄埔区图书馆主要负责图书资源的配送、定期轮换，统一规范管理服务点的阅读服务工作;3)各社区图书馆服务点按照区图书馆制度标准，提供场地、必备的借阅设备以及日常服务人员，纳入全区图书馆总分馆体系，提供馆际通借通还馆藏资源共享等服务;4)第三方负责进行年度服务效益评估的工作;5)区政府根据评估结果确定对区图书馆的扶持补助资金。

2.3 社区图书馆PPP模式服务创新集成

(1)便捷的借阅手续。读者只需办理一张读者证，可一次性全天候24小时免费借阅15册书。通过操作馆内智能借阅机读者可自助办理读者证、借还手续。现场摆放的《读者办证与借阅须知》显示，办理读者证实行实名制、免押金。根据规定，一张普通读者证一次可借阅15册图书，借阅图书在广州市公共图书馆服务体系内任意服务点通借通还，图书借期为31天，逾期以每天每册图书0.1元缴交滞纳金。

　　(2)丰富的馆藏资源。馆内现馆藏1.4万余册图书，侧重科技创新和创业类，按照读者荐购需求，馆员精心挑选。今后黄埔区图书馆将提供部分馆藏资源，并向社区图书馆开放电子数据库以最大能力满足读者需求。

　　(3)开放的设施布局。黄埔区社区图书馆占地1 000平方米，采用下沉式大书屋设计，整整一面墙是摆满图书的书架，书架下方则是一道道阶梯，梯上有方凳、软坐垫。整个空间灯光通透，播放着轻缓的音乐，空间布置富有立体感，充满现代气息。

　　(4)多元的服务功能。为了满足不同读者的多方面要求，馆内除了传统的图书馆借阅服务之外还提供路演、上市、融资等创客服务，考虑到全天候开放时间还提供榻榻米床铺、有偿咖啡、简餐、健身房、共享按摩椅和共享朗读吧等设施，建立区域内一站式共享服务。

　　(5)众筹的管理人员。为了解决成本高、营收少的难题，黄埔区社区图书馆实行“政府补给+自主运营+社会众筹”的运营模式，黄埔区政府相关部门提供了室内装修费用和补助场地租金，图书馆日常管理由馆内工作人员及志愿者来承担。由于馆内设施中一部分是共享产品，企业除了可以赞助产品还可以提供相关人员来兼职来当“图书管理员”，作为他们项目的试点，既解决图书馆人手不足问题又展示了企业自身产品，达到良好宣传推广效果。

3 社区图书馆PPP模式成效透视

近年来，广州市大力加强公共图书馆事业建设，在立法、设施、开放、服务效能等多方面均取得了历史性突破。2016年7月，广州市公共图书馆事业发展的“广州经验”被人民日报刊发。黄埔区作为广州首批图书馆总分馆试点区域，已将“建设10个文化馆、图书馆分馆”工作列入2017年“十件民生实事”。截至目前，全区已建成图书馆分馆15个，分馆面积达2.96万平方米，黄埔区每万人拥有公共文化设施面积为1 325.1平方米，位居广州市前列。

3.1 相关法规日趋完善

3.1.1 立法先行，推动图书馆事业步入法制化轨道。2015年5月1日，《广州市公共图书馆条例》(以下简称《条例》)正式实施，它是我国第一部省会城市公共图书馆立法，标志着广州市公共图书馆事业步入了法治化治理轨道，代表了我国地方性公共图书馆立法的最新进展和最新成果，为国内其他地区的图书馆立法提供了重要参考，也为国家层面的图书馆立法做出了有益探索。

　　3.1.2 投入增加，积极发挥政府在图书馆建设中的主导作用。广州市制定了《广州市加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，从完善设施网络、提升服务效能、优化管理运行机制等方面，明确了加快发展公共图书馆事业的具体内容，并在组织建设、经费投入等方面提供强有力的保障。安排专门经费补助各区图书馆发展。

3.2 馆际建设实现跨越式发展

3.2.1 总分馆制扎实推进。根据《广州市公共图书馆总分馆服务体系建设试点方案》要求，广州市于2015年启动了图书馆总分馆制试点工作，黄埔区作为广东省第一批图书馆总分馆试点区域并顺利通过验收，广州市政府为试点形成《广州市公共图书馆总分馆制实施意见》，于明年在全市全面铺开图书馆总分馆制建设工作。

　　3.2.2 全市馆网建设步入快车道。黄埔区图书馆面积达3.18万平方米，形成了“一区三馆、一主两翼”的服务格局。黄埔区图书馆的总分馆成功试点大大推进了广州市的公共图书馆网络建成，有助于提高全民科学文化素质，传承和弘扬包括中华传统优秀文化在内的人类文明成果。随着各项目的建成开放，广州市公共图书馆的场馆设施将迎来跨越式发展。

3.3 与社会力量共建共享

3.3.1 加大社会力量的投入。广州市各公共图书馆创新思路，探索社区分馆的建设新模式，坚持政府主导、社会参与原则，与企业、学校、园区、地产商等各类社会机构合办分馆，以财政的小额投入撬动社会力量的大额投入，取得了良好的社会效果。广州图书馆与社会机构合作探索社区图书馆运作新模式，减轻了政府财政压力，健全全区公共阅读服务网络，为黄埔区公共文化服务提供了“政府主导资源补给+企业园区自主运营+社会市场参与”的企业园区分馆建设的创新供给模式，实现区域公共图书馆共建共享共赢新局面。

　　3.3.2 加大与企业园区互动合作力度。广州市积极扩大和优化公共图书馆服务的有效覆盖范围，鼓励各方参与公共图书馆事业。黄埔区图书馆与企业、园区合作共建企业分馆，已先后在学校、企业、校园等地建立了多个分馆或服务点。以黄埔区为例，初步形成了以香雪馆为区域总馆，以大沙馆、西区馆为少儿、科技专题分馆，以街镇图书馆为基本分馆，以园区、企业、学校、社区图书馆为特色分馆的连锁式公共阅读服务网络。

3.4 优质服务引领全民阅读新时代

3.4.1 整体服务效能在全国居于前列。广州市因地制宜地加强公共图书馆管理，积极发挥公共图书馆功能，提高公民科学文化素质和社会文明程度，服务效能得到显著提升。广州图书馆自2013年开始连续4年服务量全国公共馆第一，2016年接待访问读者量739.69万人次，外借纸质文献量超过1 150万册，新增注册读者量33.5万人，跻身世界图书馆前列。黄埔区已建成图书馆分馆15个，分馆面积达2.96万平方米，黄埔区每万人拥有公共文化设施面积为1 325.1平方米，位居广州市前列。

　　3.4.2 社区图书馆成为丰富公众文化生活的重要平台。黄埔区社区图书馆地理位置优越，服务性价比高，空间设置性能良好，作为一个服务型场所，公众缩短了到区图书馆的距离，节省交通时间，获得了更便捷的服务。社区图书馆的开展加大了原本图书馆的服务半径，不同层次及年龄段的公众由此获益，为广州市推广全民阅读打下了良好的群众基础，促进广州“图书馆之城”建设更好发展。

　　3.4.3 市级图书馆服务效能得到提升。总分馆制的试点成功使广州市图书馆、广州市少儿图书馆服务量更上一个台阶，两馆的读者接待量、新增注册人数、外借纸质文献量等服务指标创下历史性新高，服务效能的显著提升表明政府正大力加强公共图书馆管理，积极发挥公共图书馆功能，进一步提高公民科学文化素质和社会文明程度。

4 公共图书馆完善PPP模式发展建议

4.1 完善相关法律法规，提高政府公信力

在PPP项目内，参与机制、评估机制、仲裁机制和问责机制缺一不可，严谨的法律机制能有效避免因公共服务供给的效率以及在与收益相匹配的风险转移等因素导致一部分PPP项目的不可预估的损失。为确保从参与项目的各方在实际操作过程中有法可依有章可循，政府在现行的法律制度下需要对PPP项目进行全面而谨慎的分析和研究，完善相关法律法规和政策，提高政府公信力保障各方合法权益，为投资方资金投资提供法律保障。

4.2 确定合法契约机制，杜绝机会主义行为

PPP的正式的外包契约，即外包合同，是外包成功的关键因素(Yan＆Gray，1994)。PPP的前身由外包转化而成，正式的书面形式的合同影响着外包的效果，决定着外包的成败。契约的严密性和完备性使合法契约与外包效果呈正相关关系。用语严密的契约合同可以减少双方对合同条款的分歧，而内容完备的契约合同包含了项目所涉及的必要条款，有效降低了机会主义行为的发生几率，对市场上不成熟的风险也有较强的规避作用。

4.3 简化审批手续，加强扁平化管理

PPP项目由于在国内时间不长，相关法律法规不完善和风险控制把握不足导致审批流程长，时效性不足。以北京市第十水厂为例，项目审批延长，政府决策冗长，公众利益受损引起反对，导致主要投资者撤资，成为PPP项目失败案例。PPP项目的进展取决于项目的融投资结构以及参与者在结构中的地位、权利、责任及义务，政府作为PPP项目中的主导者，在保障各方的合法权益前提下补全相关法律的缺失和加快对PPP项目的行政手续审批，针对PPP项目的设立专门规定和政策规章指导为项目扁平化管理显得十分必要。

4.4 明确主体责任，成立风险分担机制

公共图书馆的PPP项目主体包括政府、图书馆、企业以及读者，每个主体都在PPP项目中不同阶段分担相应的风险。在前期准备阶段政府和区图书馆主要发挥协调和引导作用，进行谨慎的招投标，实现信息流程透明化，平衡公共利益和企业利润，因此承担法律、公共政策变更所带来的风险。而企业在运营阶段社会资本发挥灵活操作的优势参与到场地设计和实体运营当中，担任建设、人员、运营和管理的角色，承担融资、建设、经营和技术风险。合理的风险承担机制既减轻了政府财政压力，企业又收到在其风险承受能力范围内的回报，有利于双方合作关系的可持续发展。

4.5 建立监督问责机制，定期评估效益与不足

在PPP项目中政府和企业都是公众的监督对象，政府需要向公众负责，企业需要对政府进行定期的工作汇报，作为项目评估和长期合作对象的重要参考依据。绩效评价结果应定期向社会公布，使得公众的意见和评价能贯穿整个合作过程，提高公众参与度。只有公众监督真正参与到PPP当中，才能使问责机制更好地发挥预防腐败、渎职等作用，才能引导PPP主动实现公共利益。对政府而言，建立定期评估制度有利于改善惰政、懒政的不良风气，既能体现政府勤政和务实精神，又能使监管控制权力处于掌握之中。