熊培云

　　《半月谈》杂志日前编发了一位从事信访工作的乡镇干部的真实经历,配发的编者按指出,“作为中国最基层的行政工作人员,他们的行为被上访者、上级部门、新闻媒体等做着形形色色的解读。然而,当真正走近他们,你才会理解他们的无奈和隐衷。”

　　当然,这里的“理解”,只是“同情之理解”,并不代表支持。文章中的一些细节的确表明,目前严苛的“零上访”、“一票否决”等政策不仅伤害了那些有冤不能诉的上访者——体制外弱者,同样制造了“体制内弱者”。也正是那些不切实际的政策安排,使体制内弱者与体制外弱者之间发生了无谓的纠缠与对立。而这一切,都不是孙东东的“精神病偏方”所能解决的。

　　据这位乡镇干部介绍,他在乡镇工作十几个年头,从事信访工作六年多,十多年来在几个乡镇干过,从一名普通的工作人员成长为分管信访工作的镇党委副书记。“天天胆战心惊,如履薄冰。”文中谈到当地一位老上访户,至今未婚、无业,从十七岁便随父亲以“受迫害”为由上访,三十多年来,他几乎每年都要在重大会议召开时(如中央、省、市级“两会”等)上访。他一旦进京,或到省上、市里,镇政府都要安排专人去接访,甚至中途截访。“每次接访,我们都要安排两人以上去,到省城、北京来回一趟,每次差旅费少则三五千元,多则上万元。”

　　具体情节更像是小说。据说,为了确保万无一失,近年来每到全国“两会”等时期,镇里都要派出五名干部二十四小时跟随这位上访者,陪吃陪喝陪睡陪上厕所,一次耗时半个多月。如果一年下来有多个敏感期,每年单是稳控他一个人的费用就多达数万元。如果实在控制不住,一旦到了省城和北京,也要想尽一切办法在信访登记机关“销号”(不被上级机关记录),避免被“一票否决”。

　　所谓“上有政策,下有对策”,“一票否决”实际上导致了某种具有进攻性的形式主义。另一方面,尽管人们从不同的角度质疑“一票否决”,但在其未取消以前,“一票否决”的刚性规定也让基层干部变成了政治压力下的“体制内弱者”。只不过,他们的弱者身份是相对的,因为他们只要学会顺从,便可以将这种不合理的压力传导给那些上访者,甚至把“接访”、“截访”当作最重要的政治任务来抓。也就是说,当基层干部受到上级的“零上访”政策的折腾时,他们把这种折腾转移到一些上访者身上。压力传递的过程因此变成了“弱者对弱者的欺凌”(鲁迅语)。不同的是,这是“体制内弱者”对“体制外弱者”的欺凌,前者是相对弱者,后者是绝对弱者。

　　早在1996年,曹锦清在《黄河边的中国》一书中同样记录了一位乡干部的话:“我在乡政府干了八年,为推行计划生育,为征粮派款,我抓过人,牵过牛,扒过房子,干过许许多多违法乱纪的事。按法律判我二十年徒刑,也不算过分。老实说,如完全按目前法律办事,只有两个结果,一是根本办不成事,二是要认真落实上级任务,必然违法。”在此,且不论政策本身的目的、效果如何,以及类似乡干部是否有“制度上的原罪”。具体到时下一些冲突连连的行政行为,在遵守法律与完成政治任务之间存在某种脱节是显而易见的。

　　这种脱节尤其体现在“零上访”与“一票否决”政策上。一方面,宪法规定信访是公民的一项基本权利,另一方面“零上访”与“一票否决”等政策却又在否定这种权利的意义,并以公民不使用这种宪法权利为荣。否则,上级管理部门怎会将“零上访”视为一种政绩?

　　同样矛盾的是,从理论上说,无论是告到上级政府的信访,还是告到法院的打官司,本质都是一样的,即公民通过宪法赋予的权利寻求自救。如果政府部门可以把本辖区无人使用某种宪法权利作为政绩,而且一厢情愿地以为能够实现这个目标,为什么不制定相同的政策,力争本辖区实现“零诉讼”?为什么一些政府部门不以诉讼为耻,却要拼命掩盖民众的上访?既然无人相信原告与被告等待法官裁决会影响社会稳定,为什么上访者请求上级部门主持公道便要被冠以破坏稳定的污名?

　　按说,任何时代、任何国家都有需要解决的矛盾。它们有来自社会之间的矛盾,有来自官民之间的矛盾。有矛盾不是件羞耻的事情,关键在于如何面对和处理矛盾。如果非要通过强制手段掩盖矛盾,搞子虚乌有的“零容忍”,实则是设立“不可能完成的任务”。出现这种情况,要么是权力过于自负,不愿正视他者的权利;要么是对这个世界的复杂性一无所知。

　　应该说,转型时期的中国每个人都面临权利的贫困。除却体制外弱者的不幸命运,那些不得不去执行不良指标的“体制内弱者”的命运同样值得关注。事实上,就像上述基层干部,在制定政策的上级面前,他们是不折不扣的弱者;更不幸的是,他们常常因为“在一线做坏事”而成了无人同情之弱者。

　　难题如何解决?恐怕还是要回到“法治政府”这一层面来。显然,法治政府不能简单理解为“政府依法治理公民与社会”,其更重要的一环是“公民与社会依法治理政府”。而且后者是前者的先决条件。这意味着权力部门“所依何法”及“如何依法”必须接受民意的审查。

　　换句话说,一项政策是否可行,必须有通盘的考虑,有各方力量的参与,而不能凭着长官意志与政府部门自我授权。而既然要体现民意,自然包括“体制内弱者”的意愿,因为他们首先是人,是公民,然后才是上级的下级。否则,难免会出台“零上访”这样的政策,具体到执行时,每一方都有可能成为受害者:有的输掉了政治信誉,有的输掉了职业道德,有的输掉了公民赖以自救的权利。

　　【原载2009年4月25日《新京报》】

　　题图 / 体制内弱者 / 佚名