摘要：基层立法联系点是实践全过程人民民主的重要途径。基于对上海市基层立法联系点的分析发现，基层立法联系点形成了民主主体全方位的主体结构，以人民为中心，建立了多元主体复合的体系；形成了民主程序全链条的实践路径，由民主立法的平台拓展出民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等形式，建立了多重程序复合的体系；发挥了民主客体全覆盖的实践效能，实现了民主议题和层次的全覆盖。基层立法联系点彰显了全过程人民民主的内在逻辑性和理论超越性，使全过程人民民主的理论结构更加完整。基层立法联系点还建立起民主治理结构，赋予全过程人民民主更多的治理内涵，推动全过程人民民主走向“全过程民主治理”，形成了中国特色民主治理模式。
关键词：基层立法联系点；全过程人民民主；民主立法
中图分类号：Ｄ６２１? ? 文献标志码：A? ? 文章编号：1001-862X（2023）02-00２２-00８
一、基层立法联系点及其分析框架
基层立法联系点是全国或地方人大常委会在基层设立的用以征集与立法决策工作相关意见和建议的联络平台，是基层群众和社会组织参与立法的重要载体，民主立法的重要渠道。我国基层立法联系点建设最早可以追溯到2002年，这一年，甘肃省人大常委会法工委率先在临洮县人大建立“地方立法联系点”。随后，湖北、四川等省分别建立“立法基层联系点”“法制工作联系会”，但此时尚未形成“基层立法联系点”概念，也未形成统一的工作模式。2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”［1］，正式提出“基层立法联系点”概念。2015年，全国人大常委会法工委设立全国首批基层立法联系点。目前，法工委在在全国31个省（区、市）共设立32个基层立法联系点，辐射带动全国各地设立5500多个基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的格局。［2］
如今，基层立法联系点已经成为践行全过程人民民主的重要途径，极大地丰富了全过程人民民主的实践与内涵。截至2022年1月，全国人大基层立法联系点先后就132部法律草案等征求基层群众意见，获得建议11360余条，其中2300余条意见被不同程度采纳。［3］在党的二十大报告中，习近平总书记将建设基层立法联系点与发展全过程人民民主相联系，强调“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”［4］。
上海市基层立法联系点设立较早，发展较为完善，具有典型性。无论是工作制度的出台、组织架构的设计、法规政策的完善，还是扩点提质、功能拓展，上海市基层立法联系点都处于领先地位，在全国形成了示范效应。2019年，习近平总书记在上海考察时充分肯定虹桥街道立法联系点的工作，并提出全过程人民民主概念。此后，上海市加快推进联系点“扩点提质”和功能拓展，促使联系点结构更完善、分布更合理、类型更多样。基于此，本文以上海市为例进行研究。
在学术界，越来越多的学者开始关注基层立法联系点。就已有文献来看，有的关注联系点的民主立法功能［5］，强调扩大联系点民主立法的空间［6］，将参与立法的程序从立法时扩展到立法前和立法后［7］。仅有少量文献关注联系点的功能拓展问题，主张将功能从民主立法向民主协商、民主管理拓展。［8］也有一些文献关注联系点的组织架构、工作流程等问题。［9］还有学者对联系点的发展提出建议。［10］这些研究成果大多切口小、主题专，具有很好的学术价值和实践意义，然而，还缺少对基层立法联系点推进全过程人民民主的系统性思考，关注的民主立法多是全过程人民民主链条上的一个环节。因此，本文以“主体—程序—客体”为分析框架，围绕基层立法联系点展开系统性研究。
2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“我国全过程人民民主……是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”［11］全链条、全方位、全覆盖分别对应全过程人民民主的程序、主体和客体，是全过程人民民主的核心要素和检验标准。现如今，学术界已有多位学者将“主体—程序—客体”作为全过程人民民主的分析框架。［12－１５］有鉴于此，本文从主体全方位、程序全链条和客体全覆盖三个方面入手，对基层立法联系点进行全过程人民民主分析。
二、主体全方位：基层立法联系点的主体结构
基层立法联系点以人民为中心，吸纳各种形式的国家机构和社会组织，形成了全方位的主体结构。党委、人大、政府、政协四套体系构成了民主主体，建立起多元主体复合的体系。在这套复合体系中，人民群众是最核心的主体。因此，民主政治的要義就是发挥人民群众的主体地位。基层立法联系点遵循该要义，以人民为中心，为人民主体打造了广泛参与的平台。联系点丰富了人民主体的内涵，既坚持多样性，将不同行业、不同年龄段的普通民众纳入人民主体，又坚持专业性，聘请智库机构、专家学者参与其中。
基层立法联系点的工作人员在上海基本实现了全覆盖，借此，社区居民的意见可以通过信息员和联络员汇集到联系点，进而直接反映到人大立法工作中。涉及特定群体的立法，联系点特别吸纳了利益相关方。在《中华人民共和国公司法》修订过程中，虹桥街道立法联系点邀请内资、外资、港资、台资企业代表、律师代表、学界代表协商讨论、共同发声。［1６］专家学者不仅直接参与立法征集活动，还加入联系点成立的智囊团，提供咨询服务。
在这套复合体系中，党委、人大、政府、政协等主体被吸纳进来。它们分别对应全过程人民民主的“四梁”，即“党委领导、人大决定、政府执行、政协协商”，并在“八柱”中起到作用，最终实现“人民有所呼、人大有所应、党委有所引、政协有所商、法律有所定、政府有所为、两院有所司、监委有所督”。［1７］
党的领导为基层立法联系点提供政治保障。人民通过党的领导凝聚为有机整体，党的领导确保代表、实现、维护好人民利益的最大公约数。［1８］中国共产党不仅为联系点提供理论指导，还指挥人大和政协投入联系点建设。全国或地方人大为基层立法联系点提供规范、引导和支持。上海市基层立法联系点的工作是在全国和地方人大出台的政策和规则指导下进行的，人大常委会还会对联系点给予资金或人才支持，全国和地方人大也通过联系点实现了立法决策的科学化和民主化。政府可以与基层立法联系点展开合作，实现政策执行和社会治理功能。基层立法联系点可以保障公民的知情权、表达权、监督权和问责权，这些权利分别保障公民在议程、规划、管理和评估方面的参与［1９］，使民主贯穿政府工作的始终。为了使政府决策更好地反映民意，地方政府可以成为基层立法联系点的设置单位。上海市以这样的方式，增加了群众直接参与行政立法的渠道，扩大了公民有序政治参与的范围。［２０］人民政协为基层立法联系点提供民主协商和民主监督职能。在全面建设社会主义现代化的新时期，政协协商与基层协商的有效融合已成趋势。浦东新区工商联立法联系点将各级政协委员纳入专家人才库。［２１］政协委员不仅可以直接在联系点提出建议，还可以加入联系点的专项监督工作。
总之，基层立法联系点建立了全方位的主体结构，形成了多元主体复合的体系，极大地丰富了全过程人民民主的主体内涵。通过构建多元主体复合的体系，基层立法联系点赋予全过程人民民主更多的治理内涵。实际上，多元主体复合的体系既是治理现代化的基本要求［2２］，也是治理理论与实践发展的趋势［2３］。在现代社会，随着社会知识日益专业化和分散化，社会事务日益复杂，单一主体治理已几乎不可能。［2４］因此，社会治理需要建立多元主体协同的体系。［2５通过打造多元主体复合的体系，基层立法联系点为治理现代化的推进提供思路，实现全过程人民民主与社会治理现代化的有效衔接。
基层立法联系点在主体参与方面存在不足。就人民主体而言，由于联系点经常采取一对一、面对面的交流，群众覆盖面有限，参与者的典型性、代表性难以保障，这在一定程度上会造成联系点的工作浮于表面。参与主体影响力的不平等会导致议程由更有发言权的主体主导，联系点可以依托互联网平台，采取多种形式，扩大联系对象，使更多的立法意见得到反映。联系点要不断提高工作透明度，建立信息反馈机制，无论群众意见是否被采纳，都要作出回应。联系点还要不断创新正向激励机制，强化对基层群众的奖励和表彰，并确保其及时性和公开性。就专家学者而言，不仅可以发挥民意表达、专业培训的作用，还可以就联系点的发展贡献智慧。联系点的建设单位，如人大、政府、企事业单位等可以委托科研机构展开实地调研，总结联系点工作的经验与不足，促进理论界和社会的交流，既为社会实践的发展提供理论指导，也为理论界的理论创新提供实践土壤，围绕全过程人民民主形成合力。
基层立法联系点的队伍建设面临挑战。伴随联系点扩点提质，越来越多的基层群众能够参与立法，这对联系点工作人员的工作能力和责任意识提出了越来越高的要求。在立法民意征集过程中，信息员和联络员的工作尤为重要，甚至直接决定了民主立法的实现。因此，联系点需要不断加强工作队伍建设，建立涵盖人员选拔、工作培训、绩效考核和正向激勵等环节在内的机制。同时，还要加强经费投入，提高工作人员待遇，引进人才并定期对工作人员进行考核，对工作态度和能力不足的人员予以清退。此外，联系点还要吸收社会组织、人民团体等非政府组织、非营利组织，形成良好的组织体系，有效地补充解决联系点队伍建设问题。
三、程序全链条：基层立法联系点的实践路径
基层立法联系点拓展了民主实践路径，体现了全链条的民主程序。民主程序是沟通民主主体和客体的桥梁和纽带，是民主主体作用于客体的方法和途径。在民主程序层面，全链条是指建立涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的复合程序。作为全过程人民民主的重要实践，基层立法联系点创新了民主实现形式，构建起多重程序复合的体系，将民主从选举扩展到立法、协商、决策、管理和监督等环节。
在这套复合体系中，基层立法联系点创新了民主立法的形式，突破了西方代议制民主体制下议会立法的模式，使人民群众能直接参与立法工作。现如今，上海市基层立法联系点的民主立法工作已经涵盖了立法前、立法中和立法后：立法前，联系点会组织征求群众对立法规划、立法计划的意见，协助开展立法调研；立法中，国家各类法律草案可以征求联系点意见，通过设立立法座谈会、听证会，直接听取基层群众意见；立法后，联系点会跟踪了解法律的实施情况，收集完善法律的建议，为法律修订做准备。由此，基层立法联系点建立起一整套环环相扣、井然有序的全链条民主立法程序。
基层立法联系点创新了民主协商的实现形式。在民主决策、民主管理过程中贯彻民主协商原则，会使决策和管理主体更好地了解情况，作出充分尊重民意、体现更强共识的决策。［2６］联系点坚持协商民主理念，将民主协商贯穿于工作始终。协商民主通过协商、谈判、对话达成社会意愿和需求的最大公约数，不受选举和换届周期影响，是我国人民民主的独特形式和显著优势。［2７］如果说民主选举仅在“选举时”发挥作用，那么民主协商真正将民主扩展到“选举前”和“选举后”，并融入民主立法、民主决策、民主管理和民主监督的环节中。联系点依托的平台是多元化的，既包括基层党政机关、人民政协，还包括各式各样的行业组织。因此，联系点根据不同的属性建立了人大协商、政协协商、社会组织协商等不同类型的民主协商渠道，在推进民主协商中汇聚了主体合力。
基层立法联系点丰富了民主决策的实现形式，在政府和人民群众之间架起了直通车。2021年4月，在《上海市地方粮食储备安全管理办法》制定过程中，青村镇基层立法联系点提出，草案中提到的鼓励家庭农场建设仓储设施容易引发邻里纠纷，最终这条意见被采纳，相关表述被删除。［2８］《上海市公共法律服务管理办法》的制定也吸收了青村镇政府基层立法联系点提出的许多建议，如管理办法中基层村居的职责描述太过笼统，律师公益法律服务时间应进一步优化等。［２９］
基层立法联系点为民主管理的实现创造了条件。全过程人民民主的实现，不仅要看重大立法和行政决策是否吸纳了民意，更要看人民群众能否在社会治理中发挥主体作用，以民主的方式解决社会问题。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”［3０］与民主立法、民主决策不同，民主管理侧重于具体问题的解决，如旧楼改造、“僵尸车”治理等。联系点不同于政府和街道办事处，不承担政府管理职能，也不同于居委会、村委会，并非基层群众性自治组织。但是，它为人民群众提供了参与渠道，为民主管理创造了条件。尤其在与人大代表“家站点”、人民意见征集点、小区议事厅等合并建站后，联系点直接与党政部门沟通，使上海居民可以参与管理社区事务。从这个意义上讲，基层立法联系点拓展了群众参与基层社区治理的制度化渠道，融合了各种治理资源，让群众为身边事当家作主。［3１］
基层立法联系点拓展出民主监督的功能。人民监督权力是全过程人民民主的内在价值与保障机制。［３２］如果权力失去人民的监督，民主的过程和结果就会失去保障。近年来，上海市人大常委会致力于促进联系点扩点提质，并拓展出民主监督的功能，这为全过程监督的深层次推进提供了实践经验。全过程监督是我国民主监督的新样态，具体体现为全链条、全方位、全覆盖的民主监督模式。［3３］在主体层面，在党内监督、国家监督的基础上，联系点创新了社会监督的形式，提高了社会监督的效力，尤其是定期开展的普法宣传不仅尊重了公民的监督权利，更提高了公民的监督能力，推动民主监督走向全方位；在客体层面，联系点的监督对象涉及国计民生的各个方面，实现了民主监督的全覆盖；在程序层面，联系点丰富了协商监督、信访监督、网络监督等形式，推动民主监督走向全链条。
总之，基层立法联系点将民主程序的全链条作为实践路径，构建了多重程序复合的体系。程序是民主政治的具体体现。西方民主更多地倾向于程序民主，达尔的多头政体就是一例。［3４］全过程人民民主也非常重视程序，但它是将过程民主与成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主统一起来的民主形式。即使在程序层面，全过程人民民主也超越了选举和投票，主张建立多重程序复合的体系。习近平总书记指出：“民主选举仅仅是民主政治的第一步。”［3５］发展全过程人民民主，就要“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”［3６］。基层立法联系点丰富了民主程序的内涵，使民主不局限于选举，打造出了能够体现实践连续性的全过程人民民主。
通过构建多重程序复合的体系，基层立法联系点赋予全过程人民民主更多的治理内涵。民主只有突破选举和投票，建立复合的程序体系，才能切实解决现实问题，达到善治的效果。西方民主强调单一的程序，极大地限制了民主发挥作用的空间。实际上，选举和投票只能确保选举期间的民主，一旦选举结束，民主就进入休眠期，公民对政策失去影响力。因此，纯粹的民主选举程序不能起到治理的效果。基层立法联系点极大地拓展了民主程序，使之涵盖立法、协商、决策、管理、监督全链条，推动民主与治理走向融合，使全过程人民民主真正具备治理的内涵和功能。
在程序层面，基层立法联系点建设面临困境。基层立法联系点属于人大系统，如何与党委、政府、政协等系统协调，如何处理好政府机关和自治组织的关系，都需要在实践中不断调整。通过基层立法联系点全面扩展全过程人民民主的努力是一种非常好的方式，如果能形成政府决策联系点、政协协商联系点等各种类型的联系点，则更能释放出国家治理效能。功能拓展也会加重联系点的工作负担，使其无法专注于民主立法功能，降低其工作效率和质量，甚至造成工作混乱。与其让立法联系点承担民主立法、民主决策等全部职能，不如建立形式多样的联系点机构，如政府決策联系点、政协协商联系点、人民监督联系点等，确保联系点工作的专业性和专注性，推动联系点精细化发展。对于立法联系点而言，它最为迫切的任务或许不是功能拓展，而是聚焦民主立法职能，突破行业或地域局限，增强民主代表性。
在民主程序的各个环节，基层立法联系点应当充分利用新媒体技术，建立线上信息交流平台，允许基层群众公开发表意见，对群众意见及时反馈。联系点工作人员和专家学者可以在线上平台进行知识普及和舆情引导，培育积极健康的民主风尚。现如今，数字技术有了许多新的发展，联系点可以运用特定算法对群众交流互动的信息数据展开分析，高效地把握群众的情感和诉求。新媒体技术也为联系点的宣传提供了技术支撑，接下来应当进一步强化群众对联系点作用的认知，提高群众的参与度。
基层立法联系点的设定可以继续优化。可以建立动态调整机制，也可以分别建立常设基层立法联系点和特设基层立法联系点。其中，常设联系点是由人大设立的相对固定的联系点，为重大立法决策提供稳定的民意参考，由人大带头进行制度创新，为各地区联系点发展提供一般性经验。特设联系点可以具有较高的自主性，自主地进行制度创新，发挥基层的创造力。针对特设联系点，应当建立准入和退出机制，允许基层社区、企事业单位，尤其是具有区域特色、行业特色的单位自主申请建设联系点，由地方人大进行审批，并定期考察进行调整或取缔。
四、客体全覆盖：基层立法联系点的实践效能
基层立法联系点发挥了民主客体全覆盖的实践效能。民主客体是民主政治要处理的社会事务、解决的社会问题。民主客体全覆盖有多方面内涵。一是以民主的方式处理的议题，即“人民民主所关注和应对的问题并不局限于某个单一领域，经济发展、社会治理、老百姓急难愁盼问题等都可以纳入民主议事日程”；二是“在民主各个实现层次上的全覆盖”，即国家政治和社会生活。［3７］基层立法联系点将全过程人民民主扩展到政治、经济、文化、社会与生态等方面，覆盖国家和社会各领域、各层次、各方面，使人民群众能够依法参与国家事务和社会事务管理。联系点还将建设全过程人民民主与依法治国有效结合，将各项社会事务的治理引到法治的轨道上来。
基层立法联系点实现了议题的全覆盖。全过程人民民主是以问题为导向的民主模式，基层立法联系点以问题为导向，无论这个问题是政治、经济层面的，还是文化、社会、生态层面的，只要能够以民主的方式更好地解决，就能够进入联系点的议事日程。
在政治方面，基层立法联系点围绕法律法规和立法规划的制定征集意见。2019年，在《行政处罚法》修订期间，虹桥街道立法联系点开办座谈会，让人民群众的意见和建议得以充分讨论。［3８］在经济方面，上海市在多个产业聚集区建立立法联系点，包括海通证券股份有限公司、崇明区农业农村委等，占上海市联系点总数的约四分之一。它们在群众参与管理经济事务方面作出重要贡献。在文化方面，上海市通过淮海中路街道立法联系点首创了联席会议机制、名录制度，鼓励市场主体利用红色资源开发文化创意产品，实现了文化资源的共建、共治与共享。在社会方面，上海市许多联系点都依托地方立法、行政和自治单位建立，为人民群众和有关部门提供了沟通平台，实现了社会问题的协同共治。在生态方面，淮海中路街道立法联系点以民主与法治相结合的方式，积极推动环境立法，并且带动基层群众参与立法、监督执法、促进守法。
基层立法联系点实现了国家和社会层次的全覆盖，反映出全过程人民民主内含权力和权利两条基本线索：“人民群众既可以在政治生活中参与行使国家权力，也能够在基层社会事务中实现充分的自我管理。”这两条线索对应两个过程，即人大制度发挥民主功能和公共政策过程实现民主化。［３９］
基层立法联系点是群众参与立法的平台，能够实现人民群众对国家事务的治理。无论是《行政处罚法》《民法总则》等国家层面的法律，还是《上海市生活垃圾管理条例》《上海市道路交通管理条例》等地方层面的法规，都可以通过联系点以民主的方式制定。在上海市基层立法联系点成立的５年里，它们参与了20件国家法律和64件地方性法规的征求意见工作，提交立法建议6500多条，获得采纳530多条。［4０］基层立法联系点也为人民群众参与基层治理提供了有效渠道。尽管联系点不是立法、行政机构，也不是自治单位，无法直接行使立法或行政权力，也无法直接管理社会事务，但它可以主动征集社情民意，将搜集的意见传递给立法联系单位或街道办事处，并督促其落实整改。比如，上海市基层群众曾将“僵尸车”、吸烟点设置、小区遛狗等社会民生问题反映到联系点，要求有关部门做出处理和反馈。
总之，基层立法联系点发挥了民主客体全覆盖的实践效能，实现了民主议题和层次的全覆盖。这与西方民主形成了鲜明对比。近年来，西方政治越来越将权力限制在有限范围内，尤其在自由主义长期占主流地位的情况下，自由放任、有限国家、有限政府等理念在客观上限制了民主的覆盖范围，民主不但被限制在政治领域，而且即使在该领域，民主发挥作用的空间也非常有限。［4１］与此相较，在基层立法联系点的推动下，中国民主政治向经济、文化、社会、生态等领域扩展。
在实现民主客体全覆盖的过程中，基层立法联系点赋予全过程人民民主更多的治理内涵。由于西方民主将主体限定为选民和代表，将程序局限为选举和投票，它发挥的作用被限制在政治领域的立法层面，公民难以在社会生活的具体议题方面产生影响。这样的民主很难形成治理功能。治理强调多元主体通过特定程序共同处理社会事务、解决社会问题。基层立法联系点遵循该逻辑，既构建了多元主体复合的体系，也建立了多重程序复合的体系，使民主不再局限于选举和投票，为民主议题和层次的全覆盖创造了条件。基层立法联系点不仅在国家立法领域发挥作用，也将经济发展、社会治理、老百姓紧迫的民生发展问题纳入工作范围，促成了民主与治理的有效融合，推动全过程人民民主走向“全过程民主治理”。
然而，民主客体的扩展应当有限度。在联系点的建设过程中，应当摆脱对民主的错误认知，不能过分夸大民主的功能和适用领域。［4２］民主本质上属于政治领域，一旦涉及经济、文化等不属于民主范畴的事务，则会带来一系列困境，比如经济领域的核心价值是效率，这与民主强调的平等存在矛盾；文化领域强调多元和包容，但民主强调少数服从多数，会对文化多样性造成威胁。［4３］
即使在政治领域，立法、决策层面的民主参与也应当有限度，要具体问题具体分析。如果议题的专业性较强，基层群众会受到专业知识的限制，无法提出建设性的意见。因此，联系点不能一味地强调参与数量而忽视参与质量，否则不仅不会给议题解决带来实质性帮助，还会增加人力、物力和时间成本，造成资源浪费。总之，民主实践是长期的过程，不能一蹴而就，我们需要在保障参与质量的同时，不断尝试扩大群众的参与空间，不断提高公民的参与意识和参与能力，推动民主政治良性发展。
五、基层立法联系点的民主治理结构
上海市基层立法联系点已经建立起全方位主体、全链条程序和全覆盖客体的结构，形成了主体、程序、客体的复合体系。在主体层面，上海市基层立法联系点建构了民主主体全方位的主体结构，以人民为中心，有效吸纳党委、人大、政府、政协等组织机构，形成了多元主体复合的体系。在程序层面，上海市基层立法联系点打造出民主程序全链条的实践路径，由民主立法的平台拓展出民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等形式，建立了多重程序复合的体系。同时，上海市基层立法联系点的多元主体通过多重程序发挥了民主客体全覆盖的实践效能，形成了客体复合的体系。
基层立法联系点彰显了全过程人民民主的内在逻辑性和理论超越性，使全过程人民民主的理论结构更加完整。基于基层立法联系点的民主实践，全过程人民民主形成了主体、程序、客体的完整体系，并且在各个层面都实现了对西方“单过程选民民主”的超越。在基层立法联系点的推动下，全过程人民民主的主体不局限于选民，而是将国家机关和社会组织吸纳进来，以合作和一致取代制衡和竞争，确保多元主体相得益彰、共存共荣；程序不局限于选举，而是向立法、协商、决策、管理和监督的全链条拓展，进而打造出能够体现实践连续性的人民民主，突破了西方间歇性、阶段性的民主模式；客体不局限于政治领域的立法，而是将适合以民主方式解决的经济、文化、社会、生态等议题都吸纳进来，极大地增强了人民民主的适用范围，超越了西方民主的客体有限性。
基层立法联系点还赋予全过程人民民主更多的治理内涵，实现了全过程人民民主与社会治理现代化的有效衔接，推动全过程人民民主走向“全过程民主治理”。西方民主理论认为，民主实质上是一种程序，公民主要通过选举和投票行使政治权利。然而，这种选举民主、一人一票式的民主只能保障选举期间的民主，选举结束后，民主进入休眠期，公民对政策失去影响力。因此，这种民主模式缺少治理效能，无法有效处理社会事务、解决社会问题。基层立法联系点建立起民主治理的复合结构，使全过程人民民主不仅拥有正式的程序，而且能够发挥治理的效能。基于民主与治理的有效融合，基层立法联系点不仅保障了人民的民主权利，更是为人民参与治理进程、管理社会事务提供了机会。这使全过程人民民主更具理论和实践优势：不是把民主束之高阁，不是让民主流于形式，而是能够实现社会善治，解决人民群众切身利益的问题。具体来看，基层立法联系点主要从三个方面建立民主治理结构，形成中国特色的民主治理模式。
其一，主体复合结构的形成拓展了民主主体的范畴，实现了民主主体和治理主体的统一。一般认为，民主的主体是公民，符合条件的公民经过登记程序成为选民，有权进行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。全过程人民民主的主体基于基层立法联系点的实践，突破了民主主体的经典理论，不仅将更多类型的公民容纳进来，还将作为治理主体的政党、人大、政府、政协容纳进来。在联系点的实践中，企事业单位也有效参与进来，更有意义的是，联系点还将没有公民权的外国人纳入民主主体，这是传统民主理论无法涵盖的主体。这些主体的加入，使原本单一的民主主体更丰富，更具有治理的能力，也更满足社会善治的需要。从这个意义上讲，基层立法联系点不仅是民主模式，更是治理模式，体现了中国民主治理的主体复合体系。
其二，程序复合结构的形成拓展了民主程序的范围，实现了民主程序和治理程序的统一。西方民主的程序局限于民主选举，尤其是代议制政体中，民主程序是非常严格的，立法、决策、管理等事务，都由民选产生的議员、政治家完成。但在以基层立法联系点为代表的全过程人民民主中，公民可以直接参与各式各样的民主程序，有效拓展了民主的实现路径，也有效对接了治理的复合机制。现如今，公民不仅可以通过选举行使民主权利，还可以通过立法、协商、决策、管理、监督等各种程序参与社会治理，与国家机关、社会组织形成治理合力。
其三，客体复合结构的形成拓展了民主客体的范围，实现了民主客体和治理客体的统一。民主的客体更多局限于政治领域，尤其在以英美为代表的国家中，民主在经济领域的运用受到强烈质疑。与之不同，基层立法联系点将民主客体拓展到了政治、经济、文化、社会、生态五位一体的总体布局中，实现了客体的全覆盖，增强了全过程人民民主的适用范围。基层立法联系点还促进了全过程人民民主与基层治理的有效衔接，打破了传统民主的各种束缚，以更为实用的态度发展民主，使基层群众可以在社会生活的具体议题方面产生影响，共同处理经济发展、社会治理以及急难愁盼的问题，最终形成了“全过程基层民主治理”的模式。
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（责任编辑 焦德武）
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