（上海交通大学法学院，上海 200030）
全球治理是全球化时代的重要主题，也是应对来势汹汹的（逆）全球化引发诸多问题的重要解决方法。 在全球化的背景下，气候变化、传染病防治等新型全球性问题已经无法依靠单一国家或地区得到有效解决，而是需要所有国际主体的参与，凸显了全球治理的必要性和重要性。
习近平总书记在党的二十大报告中提出，“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开”，“和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重”。［1］他站在人类社会发展的高度，提出破解当今全球治理体制构建中“四大赤字”的中国方案：“坚持公正合理，破解治理赤字；坚持互商互谅，破解信任赤字；坚持同舟共济，破解和平赤字；坚持互利共赢，破解发展赤字。 ”国际法治是破解治理赤字的进路。［2］然而，在百年未有之大变局下，国际社会正在发生从强调“国际法治”到强调“国际治理体系”的转变，因而需要梳理这一演变的特征和原因，明晰在这一演变过程中的中国解法。［3］
一、全球治理的变化特征
全球治理赤字可以理解为国际法治式微，在全球层面上，或是缺乏权威且有效的国际规则和国际机制应对全球性挑战，或是现有的国际规则和国际机制在应对全球性挑战时的“绩效”未能达标。［4］与以公平正义为价值取向的国际法治相比，国际治理体系的规则化程度更低，约束范围更小，治理方式更加灵活多样，强调维持现有政治体系的稳定。 当下，全球化正在遭遇阻碍，国际法治不断弱化，传统的国际法治体系难以有效运作，全球治理赤字出现了一些新的特征［5］，具体表现为五个转变：（一）从“硬法”到“软法”
建立在《联合国宪章》基础上的国际法治的主要载体是国际条约，条约因具有拘束力而被普遍认为是硬法。 国际条约相比宣言、备忘录等规则形式来说强制力程度较高，对国际主体的约束力更强，如果缔约方违反条约规定的义务需要承担相应的责任。然而，各国出于利益考虑，对于条约采取谨慎态度，在规范内容上多限于“点到为止”；相比之下， 约束力较低的软法并不直接触及国家敏感的权力与权利，更易被国家接受，在谈判中更易达成，因此在国际法治弱化的背景下迎来了复兴。
国际软法是指在形式上和效力上尚未完全法律化的，用词模糊的，目的大多是政策宣示的，内容多是原则性或是建议性的国际规范。相较于国际硬法，国际软法的法律约束力更低，参与国的遵守多来自于道德义务。 国际软法的表现形式灵活丰富，包括国家之间通过会谈、会议等方式达成的用来表达立场、 看法或意愿的宣言、公报等文件， 或是政府间国际组织通过决议对国家、国际组织等行为作出的建议，抑或是一些国家或组织以技术规程、示范法等形式发布的行为准则。
尽管软法不具有与硬法相同的法律拘束力，但是凭借其灵活性、非正式性、道德约束性，能够更好地规制一些技术性强、复杂多变的事务，在全球治理中对国际条约的制定起到了补充作用。［6］软法通过强调未被重视和效果不佳的既存规范规则，或者通过被条约吸收的方式而“硬化”，来满足治理现实的需求。 软法正在当代成为全球治理的主要形式，在民粹主义和反建制运动削弱国际法治的背景下，国际软法是国际法治在当代全球治理中的现实体现。［7］
（二）从“传统国际治理机制”到“新型国际治理机制”
全球治理需要执行机构推动国际法律规范的执行，国际组织是正式实现国家间合作和国际规范的制度性保障。［8］不同的国际组织通过相对制度化的方案制约、解决国际社会中无序和不公正的现象。 这种以国际组织为核心的全球治理机制构成了“传统国际治理机制”。发展中国家的崛起使得西方大国在世界力量格局中的势力相对衰弱，很多问题靠传统的制度安排已经无法解决，发达国家不甘心被发展中国家增加的约束机制所困；加上传统国际机制对于议题设置限制较多，谈判机制复杂，无法有效且高效地解决新兴的非传统威胁，国际治理进入瓶颈，需要有“新型国际治理机制”以应对当前的国际形势变化。
在合作层级上，主权国家行政部门之间的合作成为双边或多边国际合作的重要方式和载体。在合作方式上，峰会与论坛得到各国的青睐。 峰会与论坛以幕后交易为主要的议事和谈判模式，追求一般共识，参与主体由广泛的国家变为欲就特定问题展开讨论、形成共识的部分国家。 实践中，G20 峰会、 亚洲相互协作与信任措施会议等对话和议事平台在经济、安全等方面发挥了稳定器的作用。
在治理方式上，借鉴国内治理中法治与德治并重的治理方式，“通过国际道德榜样示范、国际道德礼仪教化、国际道德伦理规范，借助国际信誉评价体系、国际社会舆论褒贬机制等方式”［9］倡导国际德治，更大程度地发挥道德约束在全球治理中的作用， 弥补国际法治欠缺约束力的不足。实践中，国际社会已经通过降低主权债务违约国的主权信用评级，进而影响债务违约国在国际融资市场未来的融资能力，来督促主权债务国家及时充分偿还债务。［10］
（三）从司法治理到替代性争端解决
国际社会在不同领域设置了专门的争端解决机制，如在人权保护领域的非洲人权与民族权法院，在国际刑事领域的国际刑事法院和卢旺达问题国际刑事法庭， 在国际经济领域的WTO 争端解决机构和国际投资争端解决中心等。 这些相对“司法化”的争端解决机制，具有较为完善的审判程序，在维护国际公平正义的同时，一定程度上保障了国际法的强制力实施。 然而，这些以司法路径为主的机制正在被其他替代性争端解决方案取代。首先，随着新兴发展中国家国际经贸活动不断增加，面临的商业风险也不断上升，新兴发展中国家寻求更加公平公正的争端解决机构。 传统的国际争端解决机制是在西方大国主导下建立的，因此不可避免地存在着有利于这些国家的倾向。 因此，传统争端解决机制之外的组织与机制，例如国际商会、联合国秘书处、特设仲裁庭等机构，得到更多发展中国家的青睐，在国际争端解决体系中的优先级得到提升。
其次， 专门性和临时性的机制更加普遍应用。 例如，投资者可以在投资协定中设立一些专门的仲裁机构以解决争端。各国还推出一些ADR（Alternative Dispute Resolution），即传统司法争端解决以外的非诉讼纠纷解决程序或机制，包括协商、调解、仲裁、小型审理陪审团陪审等，来解决各类争端。 通过灵活多变的解决机制以适应时代的变化，使得处理纠纷方便快捷，更加符合各国的需求。 根据Queen Mary 2021 年的仲裁调查报告， 只有8%的受调查客户愿意考虑跨境诉讼，其余客户更愿意选择仲裁等其他争端解决方式。［11］中国也在积极建设国际仲裁中心，促进经济纠纷在法治化的轨道上妥善解决， 从而建设法治化、国际化和便利化的营商环境。
（四）从国际法影响国内法到国内法域外适用
国际法和国内法相互联系、相互渗透、相互协调。［12］二战后，国际法对国内法的发展产生了深远影响， 国际条约极大地丰富了国内立法，促进了发展中国家国内相关规则的发展，有利于解决国内法律法规适用统一性的问题。 中国主要采用转化的方式实现国际法在国内的实施。 以世界贸易组织（WTO）规则为例，WTO 规则涉及的领域包括关税、反倾销措施、金融服务、知识产权保护等国际经济关键问题。 中国为了实施WTO《反倾销规定》， 在加入WTO 前制定了 《反倾销条例》， 该条例的核心内容遵循了WTO 《反倾销规定》。 在加入WTO 后，中国两次修改专利法从而与WTO 的《与贸易有关的知识产权协议》保持一致。 在经贸之外的领域，中国也进行了广泛的立改废释活动，如在《刑法修正案（三）》中增加了资助恐怖主义犯罪以履行《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》义务。自2000 年以后， 特别是近年来在特朗普政府“美国优先”的政策影响下，美国对国际法态度发生了转向， 更多地强调国内法的域外适用，毫无节制地推行和适用“长臂管辖”，对他国动辄发动单边经济制裁。 在贸易领域，特朗普政府发起贸易保护主义攻势不仅推升了全球关税水平、影响了全球贸易秩序，也加重了本国的通货膨胀水平。 在争端解决领域，美国严重阻挠世界贸易组织上诉机构的正常运转，对多边贸易体制构成威胁。 在投资领域，美国在2022 年7 月推出旨在对抗中国及控制半导体产业链的 《芯片与科学法案》后，10 月7 日，美国商务部产业安全局宣布修订出口管理条例，以出口管制法规为工具，联合日本、荷兰等盟友，遏制西方高科技技术、产品等流向中国。 美国泛化适用“国家安全”的概念，将单边域外制裁作为服务美国国家利益的重要手段，严重干扰了全球治理体系。
（五）从“大范围治理”到“小范围治理”
多边主义是战后国际秩序和国际治理的基本结构。［13］但是，国际治理体系不追求高层次的、全球范围内的治理，出现了以广泛运用较低层次的政府间、小范围治理的特点。冷战结束后，国际社会朝着更大范围和更深层次的一体化方向发展，全球化进程取得重大进展。 多边主义更加稳固，国家充分发挥各自的比较优势，在经济贸易活动往来中追求多边的开放与合作。 以WTO 为例，WTO 的三大职能之一是组织多边贸易谈判， 谈判机制以协商一致为原则，采用“一揽子承诺”（Single Undertaking）的回合式谈判，强调最终达成共识。 但是随着WTO 成员国数量不断增加， 世界贸易议题更趋复杂，主要成员之间的利益差别扩大，协商一致的可能性在不断降低，“一揽子承诺”甚至阻碍了成员国就部分共识度较高的议题达成一致，成为多哈谈判失败的主要因素。［14］
2008 年全球金融危机之后，“国家回归”浪潮下的国际社会强调规制权，大范围的多边主义日益乏力，多数国家之间难以达成共识，因此，小范围治理得到广泛运用。 小范围治理具有以下三个特征：首先，参与磋商并达成共识的国家范围缩小。 建立在区域性共识基础上、旨在促进区域性经贸合作的区域性贸易协定迎来了高速发展的时期。 其次，单边经济开放措施发挥促进经济发展的作用。 这些单边措施包括设立自贸区、经济特区等，让一国的贸易体制更具活力。 再次，自下而上的治理方式取代了自上而下的方式。 国家政府或将管辖权授予地方性、区域性、跨国性以及全球性的公共或私人机构，或与它们分享这一权力。 自下而上地通过聚焦本土化问题的方式解决问题，能够有效降低解决成本，并可被推广成为行之有效的解决方式。［15］
治理赤字背景下的国际治理新特征表明，国际法治所追求的“公正平等的国际秩序”有所转变，全球治理朝着排他主义下双边或区域方向发展。
二、全球治理赤字加剧的原因
全球治理赤字的问题长期存在。 冷战时联合国的瘫痪， 经合组织和七国集团未能防止2008年金融危机的发生， 当下全球气候危机的加剧，都是全球治理赤字的实例。 在当前大国冲突的背景下，大国协调的困难，联合国无法充分发挥作用， 无法达到理想的治理效果是治理赤字的常态。 梳理治理赤字产生的原因，对破解赤字具有重要意义。（一）国际力量对比的变化
全球治理格局和国际治理体系变革源自国际力量的对比，大国博弈主导国际格局。 冷战结束以来，新兴发展中国家呈崛起之势，和地区性国际组织一道改变世界力量对比。 国际经济力量的对比变化， 以及国际权力结构发生的变化，都给全球治理实践带来挑战。全球金融危机之后，世界力量平衡朝着有利于以中国为代表的新兴大国和发展中国家的方向发展，发展中国家在经济总量上实现了对发达经济体的历史性接近，美日欧等主要发达经济体出现经济增长疲软的态势。 新一轮国际体系权力转移表现为由西方文明转向非西方文明。 但现有的全球治理机制是由发达国家主导的，体现了西方中心主义的神话，并没有为发展中国家留下发挥作用的制度空间；而一些发展中国家担心国家主权会因参与全球治理被削弱，对参加全球治理持有消极甚至抵制的态度。 因此，在一些涉及全球共同利益的议题上，发展中国家无法通过现有的全球治理体系充分发挥作用，影响了国际治理的运行和发展。 约翰·科顿（John Kirton）评价到，全球治理中心已经从一个威斯特伐利亚主权国家体系转换成了一个新的拥有共同脆弱性以及共同责任性的全球社会。［16］
发达国家与发展中国家价值观和利益的冲突日益加深，国际社会难以形成国际法上的共识和对策， 国际立法缺乏必要的政治意愿和动力，造成了国际法治的萎缩。 在国际社会的博弈与策略选择中，国际法也因此被边际调整甚至是局部结构性调整，非正式造法、非正式机制、非国际组织等新型国际治理体系正是国际法治被调整后的结果。 以美国为首的发达国家积极推行“小多边主义”， 以自身需求和利益为价值导向， 灵活地、有针对性地重构现行国际规则，试图通过巩固经济霸权从而维护其对全球治理规则的掌控地位。［17］
（二）传统大国对既有势力的维护
全球治理机制是在国家自我限制、让渡部分权力的共同作用下形成的，机制设计取决于国际体系中各国的实力状况，因而国家是推动全球治理机制发展的最基本力量。［18］“所有标准都包含利益的成分”［19］，国家在推动全球治理机制形成、发展的过程中， 不可避免地会裹挟本国的价值观。 国际治理体系三大核心体系是由以联合国为中心的全球安全与和平治理体系，以国际货币基金组织和世界银行为基础的全球金融体系，以及以世贸组织为核心的全球自由贸易体系共同组成的。 西方发达国家长期掌握这三大核心体系的主导权，以自身实力确立了三大体系规则的合法化基础， 在国际治理体系中修建了大国利益的“护城河”。当国际体系转型， 原有权力结构重新洗牌，体系内部的权力平衡发生变化时，传统大国的先发优势不可避免地会受到侵蚀。 新兴国家的崛起， 正在打破以西方为中心的国际权力等级结构，随着新兴大国加入支撑全球治理机制运行的国际权威大国这一集体后，国际秩序很可能就需要按照实力来重新博弈。 在应对新兴大国崛起的问题上，发达国家主要的策略是有限度地接纳和让步。 例如发达国家在不会颠覆自身统治地位的前提下，为了借助新兴大国的力量应对全球性挑战，会接受新兴大国在国际货币基金组织中持股份额和投票比重的适当调整和上升。 与此同时，新兴大国的诉求并非彻底推翻既有体系，而是试图维护和改革现有机制以提升其在现有机制中的话语权和影响力；或是在改革受挫时，通过建设新的平行制度实现竞争性多边主义。
（三）国际法治的认同基石遭到侵蚀
20 世纪后半期，新自由主义的话语体系推动了以促进资本流动与保护资本权益为核心的全球化运动。 西方发达国家在经济全球化的过程中取得了举足轻重的国际地位。 因此，尽管人权、民主、自由等西方主流价值与世界其他国家和地区的标准存在很大差异，但在早期全球化的推动下成为国际话语体系的基础，并体现在主要的国际规范中。 西方国家竭力将其价值观推向世界，努力使之成为全球共同价值观，让世界其他不同文化背景、不同经济发展阶段、不同社会制度的国家都接受这些理念，但这种做法被一些国家认为是一种文化霸权和文化殖民。［20］西方国家的治理模式在实质上忽视了参与的民主性、价值的公平性、程序的公开性等实现“善治”的基本因素，以西方国家为主导的国际法治规范的公平性无法得到国际社会的普遍认同。当下，全球治理面临新的复杂形势。 金融危机、恐怖袭击、粮食短缺、环境污染、气候变暖、传染病流行等全球性问题不断涌现，“黑天鹅事件”层出不穷， 世界的不确定性和不稳定性急剧增加，对全球治理提出新的要求。 与此同时，发达国家为了维护自身在国际法治中的权威地位，通过利己主义、保护主义、单边主义、霸权主义和民粹主义的策略，对他国进行极限约束，在全球范围内引发了逆全球化和民粹主义的思潮［21］，进一步动摇了国际法治的认同基石。
没有制度性的支持，国际法并不能解决全球问题。［22］因此如果世界政府是不可实现的，那么能够合理预期在国际层面发挥主导作用的国际法将会变得无力、局限、不稳定且脆弱，国际法在立法、执法、司法领域难以得到遵守。 这也是国际法治在全球新形势下逐渐弱化的基本原因。
（四）国际法治的确定性和公平性不足
国际法治的不确定性和不公正性等弊端，导致以国际法治为核心的全球治理模式无法有效应对全球治理进程中的各种挑战。［23］国际法具有天然的不确定性。 现行的国际法规或条约对许多细节缺乏明确的定义或限定，有意保留条约漏洞，以降低谈判和执行成本，通过保持国际法的高度灵活性来应对全球治理中的不确定风险；但这种做法可能影响法律文本的准确性、完整性与执行性，导致不精确的司法裁决。例如在国际投资争端中，投资条约中的“公平公正待遇”（Fair and Equitable Treatment） 条款本身具有模糊性，这种模糊性用语给仲裁员留下了解释空间，导致仲裁庭在裁决中往往做出前后不一致或超越主权国家预期的裁决，引发了国际投资法中的正当性危机，损害了国际法治的权威性和体系性。
虽然国际法治追求公平正义，但国际法治采取的是强者主导模式，无法体现所有国际行为体的立场和期待，因而具有公平性不足的问题。 一方面，权力塑造国际法，国际法服务居于主导地位的强国；另一方面，强国通过法律授权等形式塑造并巩固权力。 比如在国际金融治理机构决策机制的问题上，传统强国基于经济优势设计了加权投票权和超级多数票的表决规则， 边缘化小国、弱国的话语表达。 主导国际法治的大国基于例外主义的心态，认为国际法的规制对象主要是中小国家，大国有充分的理由不受这些国际法的规制。 国际法追究一国责任的规则适用空间有限、程序繁琐，这使得自诩为“世界警察”的美国以本国利益作为其选择性执行国际法的主要标准，公然破坏国际法治规则，给国际法治带来巨大危机。
（五）主权的回归
国家主权通常是全球治理发展中需要克服的难题。 从联合国、世界贸易组织等国际政府间组织的建立，到国家间签订的《公民权利和政治权利国际公约》和《联合国气候变化框架公约》等公约，国家在促进国际法治的进程中不断“让渡”或者“约束”自己的主权。但目前的趋势却是，国际法治忽视了国家的意志，与国家主权之间产生冲突，导致主权国家逐渐不愿受国际法治的约束。 在条约的制定上，早前各国缔结的多是涉及和平与安全、领土与划界、外交特权与豁免的条约，而近几十年来各国更多地缔结涉及国内治理的条约，这反映出条约对国家主权的制约作用越来越明显。 在国际司法实践方面，一些国际争端解决机构在裁判案件过程中事实上从事了造法行为，对主权国家创设了义务，背离了主权国家的初衷，使得国际法治受到质疑。 例如投资仲裁庭通过解释 “保护伞条款”， 将有关投资的合同义务转化为东道国的国际法义务，这种明显保护投资者的倾向引起了主权国家的不满。
除条约以外， 在新自由主义思想的影响下，国际组织也在不断“侵蚀”原本属于国家的治理权。例如，WTO 不断扩大其决策能力，在贸易问题之外还扩张到知识产权、 与贸易有关的投资、服务业、竞争政策、环境等领域，介入了原本属于主权国家自行治理的诸多范畴，反映了新自由主义“没有政府的治理”的目标。［24］主权国家的规制权受到约束，尤其挤压了主权国家制定与实施公共政策的空间，引发了国内民众对于本国政府能否有效地提供安全与福利的担忧。
国际法治追求的公平正义价值目标正在遭遇信任危机，许多国家不愿意接受规则程度较高的国际法治约束，全球治理的法治内涵在萎缩。
三、治理赤字的中国解法
全球治理的核心问题是全球治理主体行为的合法性、有效性及其体现的民主价值。 全球治理的实施并不依赖于类似于世界政府的主体，而是包括国际组织等多元主体，其中国家治理是全球治理的核心主体，治理过程中的合作行为是基于通过金融激励、物质激励、道德激励以及武力威胁等保证实施的权力和规则。中国作为国际社会的一个重要经济体，正在承担起大国责任， 顺应时代潮流和局势变化，积极参与全球治理体系改革和建设，坚持真正的多边主义，为全球治理贡献中国智慧。［25］
（一）强调国际治理更应依靠国际法
破解治理赤字的中国方案与国际法治是紧密联系的。 国际法的不确定性不代表应放弃国际规则，国际法的形式主义仍然具有实然意义——国际法反映了各方的共识，至少为各国提供了一个就有关的国际问题进行公共辩论的平台。国际关系行为规则的法律化是国际法治达到理想状态的基础，国际法治是国际社会各主体以法律原则和法律制度作为治理的最主要依据。国际社会是无政府社会，没有有效的治理就会造成无序与混乱，而国际法治正是无政府状态下制度性问题的解决方案和工具，反映了主要国家利益和权力斗争下的规则和实践， 起到了防止战争，保障人权，以及克制国家盲目追求国家利益的作用。 “国际法治对全球治理的意义不仅在于建立法律规则和制度框架，更为重要的是决定了全球治理的方向和路径，对于这一点国际社会已有清醒认识。 ”［26］
当前的国际法仍然不具有强制执行力和拘束力，为此一方面要建构软法向硬法转化的常态机制，将软法纳入双边、多边或诸边的条约或公约，赋予具有最广泛代表性的软法以更强的拘束力。 另一方面要将硬法规则的内核转化为灵活普遍的软法。 要适时从国际条约、国际惯例中发掘、提炼普世的法律原则与规则，实现由他律的硬法向自律的软法转化并形成常态机制，以实现规则的普遍遵守。 也可以借鉴国内法成熟、严密的相关规定，从而解决国际法不确定的问题。 同时，中国也保持清醒的认识， 随着中国实力的崛起，要认识到国际法治中的“大国不可能三角”，在保障自身核心利益、维持全球共同伦理和实现联盟友邦期望间做好谨慎的平衡。［27］
（二）积极参与国际规则的制定
相比较于主流发达国家而言，中国对于国际法发展所作的贡献相对较少，更多地表现为国际法治的被动接受者和跟随者，其原因在于历史上中国参与国际法律事务的机会和实践较少。 新中国成立后的很长一段时间里，中国并未融入由各领域国际机制构成的全球治理体系。20 世纪50 年代， 周恩来总理提出了和平共处五项原则，该原则作为中国同各国交往的基本出发点和总体思路， 成为中国进入国际体系、参与国际法律制度建设的基调，并逐渐成为国际关系基本准则和国际法基本原则，得到国际社会的广泛赞同和遵守。 而后，中国在联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等国际组织中恢复席位，在当下“东升西降”“南升北降”深入发展的国际背景下，中国开始更加广泛地参与到国际法治的建设中。
习近平主席指出，全球治理“不仅事关应对各种全球性挑战， 而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用”［28］。中国坚持在法治轨道上推动全球经济治理的发展，通过高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》， 推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》，秉持“人类命运共同体”理念积极推进全球网络空间、 全球海洋和外层空间等领域国际法律制度的建立和完善，积极参与到国际规则的制定、修改中。 同时，国内法院“主要通过审理涉外案件尤其是涉外商事案件，分配全球司法治理权，进而确定案件当事人的权利义务”，实现了国际法律规则和国内司法实践的良性互动， 产生了全球治理的效果，推动了国际规则的发展。［29］
（三）完善全球性国际机制的治理能力
制度经济学指出，国际机制在促进“霸权后时代”的国家间合作方面，可以降低成本、促进沟通、塑造预期与偏好。［30］具体而言，在无世界政府状态下， 国际机制可以帮助增加国家间互信，改善信息沟通渠道，降低不确定性。 国际机制还可以“通过提供信息和降低相互作用的成本来促进合作协议的达成和维护合作协议。 即使有些国家间相互作用的成本高居不下，只要特定的国际机制能帮助这些国家实现在双边情况下无法实现的目标时，国家就乐意继续借助国际机制的力量甚至参与创立新的机制。 ”［31］国际机制从本质看是国家间共同利益的“国际汇聚”， 国际机制的有效性在很大程度上取决于成员国间能否达成共识，形成对国际机制的认同。 当前，新兴大国尚缺乏足够的领导能力和协调能力，难以在全球范围内凝聚新的共识，建立新的国际治理体系。 因此，尽管小范围治理在当下得到了日益广泛的运用，但是由区域性主权国家组织主导的治理机制还不能充分解决当前的一些重大全球性问题。 中国等新兴国家要与西方大国达成合作，不断改革并强化全球性非政府组织在全球治理体系中的作用，维护以联合国为核心的国际体系。［32］
共识是全球治理的基石。 受到地缘政治博弈的影响，传统“一揽子承诺”在促进共识达成上具有明显的不足，因此要通过更加有效的治理机制设计，将全球性问题化整为零，逐个攻破。 在强化各国对国际机制共识的问题上，中国可以积极倡导在新兴大国和发达国家间建立网络治理模式，为共同应对全球性议题提供去中心化的、 多层次的国际合作平台，从而联结新兴国家和发达国家，增强共识，弱化两者对机制领导权的竞争关系。
（四）利用新型国际治理机制
传统国际治理机制以国际组织为核心，长期以来， 在尚未形成统一的国际规范体系领域，国际组织通过规则制定活动，对于补充全球治理起到了重要作用。 例如，在国际货币支付领域有环球同业银行金融电讯协会（SWIFT），在主权债务重组领域有巴黎俱乐部和伦敦俱乐部，在网络空间领域有互联网名称与数字地址分配机构。 但这些国际组织的独立性和正当性普遍遭受批评。 例如SWIFT 长期以来被美国操控，已经成为美国进行金融制裁的有力工具。 此外，这些国际组织在享有全面的行政管理权力的同时，却没有配套的制衡机制，违反了行政法“权责一致”的基本原则。中国认识到当下全球治理赤字问题，积极通过各种新型治理途径传达中国方案。 例如，在全球气候治理方面，通过参加气候峰会、达成气候声明等软法性文件，以积极的行动为全球气候治理增强了信心，肩负起气候大国的引领责任。 同时中国通过协调全球气候治理中大国利益关系推进全球气候治理顺利进行，如中国与美国三度发表《气候变化联合声明》，表明双方合作应对气候变化的积极态度。
在应对国际争端方面， 传统争端解决机制（如ICJ 和ISDS） 之外的组织与机制在国际争端解决体系中优先级有所提升。 我国在WTO 上诉机构停摆后，与16 个WTO 成员共同推动设立了WTO 上诉仲裁机制，该机制突破了仲裁“一裁终局”的限制，为公平公正解决国际争端、推动国际法的创新发展做出了贡献。 新型的争端预防和解决机制也在出现。例如，中国成立了国际商事争端预防与解决组织， 在为企业提供合规培训降低商业诉讼风险的同时， 致力于推动商事调解得到更广泛的认可，提高商事调节的可预测性和确定性。
（五）重视治理主体的多样性和多元性
尽管现有的全球治理体系仍然以主权国家为核心，但在治理复杂性、易变性和社会性的领域时，需要国际组织、企业、研究机构等利益相关主体共同发挥作用。针对国际社会不断涌现的复合性、专业性问题，中国可以通过设立不同的多边组织来针对性解决问题，提高治理效率和效能。 习近平总书记于2013 年提出了“一带一路”的合作倡议，该倡议针对各国发展的现实问题和治理体系的短板，创立了亚洲基础设施投资银行、 新开发银行、丝路基金等国际组织，构建了多形式、多渠道的交流合作平台。 “一带一路”的提出是中国作为国际治理体系引领者的一个有力体现，体现了中国主动加强多边合作的态度。 在应对恐怖势力、亚洲基础设施落后等问题上，中国与其他国家设立了上海合作组织、 亚洲基础设施投资银行等机构。上述做法在缓解当今全球治理机制代表性、有效性、及时性难以适应现实需求的困境同时，又在一定程度上扭转了公共产品供应不足的局面，丰富了国际治理主体，既提振了国际社会参与全球治理的士气与信心，又满足了发展中国家尤其是新兴市场国家变革全球治理机制的现实要求。
在新设多边组织以外，中国应当努力增强新兴国家和发展中国家在现有专业性多边组织中的话语权。 例如在经济合作领域，G20 峰会发挥了重要作用，但也存在代表性不足的问题。 对此，哥伦比亚大学教授和可持续发展中心主任杰弗里·萨克斯（Jeffrey D.Sachs）倡导应该将非洲联盟——该联盟代表了54 个国家、13 亿人口和2.3万亿美元的产出——纳入G20，此举将有助于建设更加繁荣、包容和可持续的世界。［33］
四、结 语
全球治理的演变是特定历史阶段的必然结果，全球治理赤字问题在百年未有之大变局中更为突出。 在看到传统国际治理体制式微及新兴国家崛起的同时，要清晰地认识到新兴国家尚未形成根本动摇传统国际治理体系的实力，国际治理机制未发生根本性变化，全球治理赤字问题日益高企。 随着中国的综合国力不断提升，中国会“积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展”。在现有的国际治理体系下，中国和其他新兴国家难以在既有制度安排中获得预期的利益，必须通过构建新的国际机制来保障自身利益的实现。 破解治理赤字的中国方案与国际法治是密不可分的，其“重点在于坚持共商共建共享的全球治理观，全球事务由各国人民商量着办，积极推进全球治理规则民主化”［34］。 中国在很大程度上遵循了既定的国际规则并加以完善和改进：在争取发展中国家支持的同时又不排除发达国家的参与， 由此缓解改变既有利益格局所遭遇的阻力。 中国也因此成为国际治理体系转型中不可缺少的重要力量，成为全球治理体系中不可缺少的一员，成为全球治理中重要的建设者和引领者。
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