万国威

　　（华东师范大学社会发展学院，上海 200241）

一、中国式现代化及对社会保障高质量发展的客观要求

（一）中国式现代化的时代意义

党的二十大报告提出的 “中国式现代化”是汇集全党共识凝练而成的全面促进中华民族伟大复兴的伟大论断，它既是对我国自改革开放以来尤其是党的十八大以来一系列重大发展历程和里程碑式成功经验的系统概括，也是对我国新时期持续推进两个百年奋斗目标并最终实现全体人民共同富裕的战略部署。 从理论上看，“现代化” 概念作为一个历史范畴通常具有两重意思，一是16 世纪前后欧洲各国在经济、社会、文化和政治等诸领域出现的根本性变革；二是发展中国家在上述诸方面全面追赶发达国家的过程。 对于中国而言，这一概念毋庸置疑指的是后者，即中国在多领域全面接近并超越已有现代化国家的历史进程。 中国式现代化构筑于现代化概念之上， 力图通过立足本土国情国力系统性地回答“什么是现代化？ 怎样建设现代化”这一根本性命题，在扬弃西方现代化共同经验的基础上对我国新时期经济社会发展的基本方略、建设重点和主要路径进行全面部署。 从其历史使命来看，中国式现代化的提出一方面是希望通过借鉴已有现代化经验来为我国现代化征程注入源源不断的动力；另一方面则是试图为人类共同迈入现代化提供独有的中国智慧。 因此其背后彰显出了我国勇于坚持独立自主发展的道路自信、乐于推进全世界共同进步的大国担当和善于在战略机遇期把握历史主动性的政治智慧。

（二）中国式现代化的理论内涵

中国式现代化具有五个基本的理论内涵。 一是“人口规模巨大的现代化”，它是人类历史上首次出现的“十亿级”人口规模的现代化。 二是“全体人民共同富裕的现代化”， 它是要突破已有现代化国家中资本逐利性造成的、由全球化放大的利益分配不公的现代化，是促进全体人民同步共享改革开放红利的现代化。 三是“物质文明与精神文明相协调的现代化”， 它是实现物质资源丰富和价值文明共进的现代化，是激发民族文化创新创造能力并推动中华文化走向世界的现代化。四是“人与自然和谐共生的现代化”，它是践行绿色低碳、生态优先、节约集约和能源革命等重大发展战略的现代化，是妥善达成经济效益、社会效益和环境效益最大公约数并共同应对全球气候挑战的现代化。 五是“走和平发展道路的现代化”， 它是坚定维护国家安全和国家利益的现代化，是坚决捍卫国际公平正义及有力维护人类命运共同体根本利益的现代化。

　　上述五个领域既是构成中国式现代化的核心要素，也是推进中国式现代化正确前行的坚强保障。 同时，中国式现代化的实现也必须依赖于三个基础条件：一是“中国共产党领导”，它是中国式现代化不可动摇的基础，是实现中国式现代化总目标的决胜关键。 二是“各国现代化共同特征”，它是中国式现代化实现弯道超车的手段，是中国更好推进现代化进程的主要方式。 三是“基于自己国情的中国特色”， 它是中国式现代化始终秉承自身初心使命的前提，是中国式现代化展现独有魅力的不二法则。

（三）新时期社会保障发展亟须因应的挑战

社会保障的高质量发展既是中国式现代化的组成部分，也是实现中国式现代化进程中必须聚精会神解决的关键问题。 中国式现代化促使新时期社会保障在建设过程中必须有效回应三个层面的现实挑战。

　　一是如何在人口规模巨大的前提下实现社会保障的优化提质。 中国式现代化是人类历史上人口规模最大的现代化，人口规模巨大既形成了人口结构失衡威胁更严重、 社会改革成本更高昂、制度统合难度更大以及不同人群的利益调和更困难等社会政策劣势， 也带来了资源集聚能力、抵抗重大风险能力、领导力量和执政能力以及制度容错纠错能力更强的社会政策优势，因此如何将巨大的人口规模转危为机拓展为社会保障发展优势，就变得尤为重要。

　　二是如何使得全体人民同步共享改革开放的红利。 共同富裕是社会主义的本质要求和新时代中国特色社会主义的核心任务，“其实质是在公有制为基础的条件下，通过不断完善的共享机制达到全体人民共享国家发展成果的理想境界”［1］，这是我国与已实现现代化国家普遍牺牲弱势群体利益换取社会保障制度稳定运行的典型区别，决定了我国社会保障制度必须在兜牢守稳民生底线的基础上强化利益分配，确保经济发展红利能够惠及全体国民。 但如何处理好效率基础上的资源聚集与公平基础上的利益共享之间的矛盾，尚没有成熟经验可以借鉴。

　　三是如何维持好经济社会的协同发展。 与已实现现代化国家普遍依托先发经济优势、有利贸易规则和严格技术壁垒所积累的民生福祉资金相比，我国尚处于经济发展、产业转型、技术进步和社会矛盾集中涌现的关键时期，各领域所需要的资金量均较高，过低的社会保障支出会降低民众尤其是低收入群体的获得感，而过高的社会保障支出也必然会有损国家的经济发展战略和关键产业布局，所以如何在实现高质量经济发展的同时建设好社会保障制度就成了一个难点问题。

二、实现新时期社会保障高质量发展的制度积淀

（一）社会保障体系的有序构建为规模巨大人口的保障奠定了基础

我国通过近40 年来的不懈努力建设完成了世界上规模最大的社会保障体系，为未来彻底落实规模庞大人口的制度统合提供了时代红利。 我国市场经济条件下社会保障体系的建设肇始于20 世纪80 年代中期，在1985 年“七五计划”中就初步形成了“社会保险、社会救济、社会福利”统筹协调的雏形［2］，但囿于经济建设是当时的主要任务，社会保障制度的建设一直发展缓慢。 20 世纪90 年代中后期， 面对经济体制转型遗留的突出民生保障难题，我国通过城镇居民最低生活保障制度 （1997 年）、 城镇职工基本养老保险制度（1997 年）、 城镇职工基本医疗保险制度（1998年）和住房公积金制度（1998 年）等一系列制度的创建全面夯实了民生事业的基础，为在职职工和下岗失业人员提供了底线保障。 党的十六大以来，我国社会保障制度开始向广大农村人口和城镇未就业人口扩展，典型制度如农村居民基本医疗保险制度（2003 年）、农村居民最低生活保障制度（2007 年）、城市居民基本医疗保险制度（2007年）、农村居民基本养老保险制度（2009 年）和城镇居民基本养老保险制度（2011 年）的建设使得我国在21 世纪前10 年大幅提升了各项社会保障制度的覆盖面。 以养老保险为例，截止到2012年底我国城镇职工基本养老保险的参保人口已经突破了3 亿人，城乡居民基本养老保险的覆盖人口也达到了4.8 亿人。［3］

　　党的十八大以来，我国社会保障工作不但持续在覆盖率方面有所作为，而且在降低制度碎片化方面也取得了重要进步。 随着“8+1”社会救助体系的形成（2014 年）、机关事业单位养老保险改革（2014 年）、两类居民社会保险合并（2014 年）和养老保险金中央调剂（2018 年）等政策的持续推进，我国基本养老保险和基本医疗保险的覆盖人口不但分别达到了近10 亿人和13.6 亿人［4］，而且制度的碎片性也得到了一定程度的抑制。 纵观近40 年间的发展历程， 我国社会保障制度通过“从无到有”“从有限覆盖到全面覆盖”“从碎片化强到碎片化弱”的三阶段变革，为后续持续推动建设高质量社会保障制度提供了有力保障。

（二） 脱贫攻坚事业的顺利完成为共享改革开放红利积累了经验

我国通过40 余年的减贫努力打赢了人类历史上最大规模的脱贫攻坚战，为未来切实实现全体人民共同富裕创造了有利条件。 我国减贫事业发轫于市场经济转型初期，通过家庭联产承包责任制的开展、农产品价格的持续上升以及农村剩余劳动力在非农产业的就业，有效纾解了部分地区尤其是东部沿海地区的绝对贫困压力。1986 年5 月， 国务院贫困地区经济开发领导小组以及331 个第一批国家重点扶持贫困县的设置， 标志着我国开始有计划、有组织、有规模地减少区域性贫困，其主要目标是通过基础设施建设、基本公共服务和税收减免等优惠政策为老少边穷等资源禀赋较差地区的绝对贫困问题寻找到破解之道。1994 年3 月开始的“八七扶贫攻坚计划”在精确瞄准592 个贫困县的基础上提出用7 年的时间解决我国8000 多万农村贫困人口的温饱问题的目标， 在多项措施并举的前提下至2000 年我国基本实现了全国范围内的温饱。 之后的10年间， 我国减贫工作的重心逐步从县聚焦到村，以整村推进为“一体”、以产业化扶贫和劳动力转移为“两翼”，着力破解14.8 万个重点村的绝对贫困问题，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的扶贫体系日臻完善。

　　党的十八大以来， 针对贫困县经济发展态势良好但县域内基尼系数反弹的问题， 我国又通过精准扶贫政策将减贫重点从村聚焦到人， 凝聚全国力量重点提高同质性政策不适应人群、 因病因教因灾返贫人群和农村空心化造成的“三留守”人群的家庭收入。 至2021 年初，我国“现行标准下9899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列， 区域性整体贫困得到了解决”［5］。 纵观40 余年的减贫历程，我国在减贫领域逐步实现了“政策瞄准愈加精准”“保障标准逐步提高”“增收手段不断丰富” 等重要突破，成功的减贫经验不但为全体国民树立了同步共享改革开放红利的坚定信心，也为推进共同富裕探索出了一套有步骤的计划和一揽子有效率的策略。

（三）社会政策含金量的提升为经济社会协同进步创造了条件

我国通过40 余年的努力不断摸索出了一套经济与社会同向而行的共赢道路，为未来妥善处理经济社会协同共进难题确立了中国方案。 改革开放以来，面对着“在生产迅速发展的基础上显著地改善人民生活”的时代总任务［6］，我国开始坚持以经济建设为中心，养老保障、医疗保障、住房保障、单位福利等在计划经济时期广泛施行的各项社会政策开始全面商品化，由此导致经济与社会的发展不平衡问题不断涌现。 福利商品化局面既与世界各国在现代化初期以经济建设为优先的共同特征相吻合，也与我国经济体制转型恰逢全球化这一特殊时代机遇有关［7］，这种不平衡是我国主动融入全球产业链并参与全球利益分配的必然代价。 但福利商品化随着经济体制改革在20 世纪90 年代的深入也暴露出了一些弊端，以国有企业职工下岗失业、兜底困难为代表的重大社会风险加速了我国20 世纪90 年代中后期城镇职工在养老保险、医疗保险和低保制度上的建设， 福利商品化的隐患虽然得到了一定重视，但经济与社会协同发展的关系却未能得到根本性捋顺。 党的十六大以来，我国在国家战略上通过转变经济增长方式历史性地改变了社会政策与经济发展的关系［8］，“科学发展观”的提出更是系统性地阐述了“实现经济社会永续发展”“统筹经济社会发展”等重要观点［9］，从而将我国养老、医疗、低保等政策从城镇扩大到农村、从职工拓展到了居民，以社会保险、社会救助和社会福利为基础的多层次社会保障框架全面形成。

　　党的十八大以来， 以习近平同志为核心的新一代领导集体更加珍视经济社会协调发展， 全面阐述了“坚持在发展中保障和改善民生”“不断满足人民日益增长的美好生活需要”等重要思想［10］，以机关事业单位福利改革、 社会保险全面并轨、社会救助分层分类、社会福利拓面提质为代表的一系列政策改革促使我国民生保障政策的“社会性”和含金量也随之迅猛提升。 经过40 余年的经验总结，今天的中国已逐步寻找到了三个处理好经济社会协同发展的基本原则： 一是始终坚持“以人民为中心”的发展理念，将经济发展红利自觉运用于民生福祉建设； 二是紧密依靠就业促进、 收入分配等经济政策的改革来促进养老、医疗、育儿等社会问题的解决；三是坚持底线思维，把兜牢守稳民生保障底线作为维护国家公平正义的基石，实践中这三个基本原则将为未来以高质量发展来引领民生保障建设提供可靠保证。

三、我国新时期社会保障高质量发展亟须破解的主要障碍

（一）社会保障制度设计仍可优化

制度层面主要面临两个问题：我国社会保障投入在总体财政投入中的规模仍然有限。 虽然我国“社会保障和就业”的总投入规模从2013 年至2020 年的7 年间增长了125.3%［11－12］，但是目前我国在广义社会支出领域的占比仍然仅为OECD国家平均值的56.7%，约为法国的41.1%［7］，这显示我国社会保障依然存在总体财政投入不足的问题；再加上在公益慈善、志愿服务等第三次分配领域与已有现代化国家的差距，我国当前的整体社会保障资金规模仍然有巨大的跃升空间。

　　我国社会保障体系也面临着结构性失衡。 从既有社会保障的基本格局来看， 我国兜底性、基础性和普惠性社会保障制度的地位格局并不均衡，社会保险一家独大、社会福利服务严重匮乏、社会救助底线偏低的问题依然异常突出。 根据2020 年全国一般公共预算支出决算，我国当年度用于基本养老保险和基本医疗保险的财政补助分别达到了9798.8 亿元和6283.7 亿元，对机关事业单位基本养老保险的补助为4820.2 亿元， 三者叠加后的数据达到了20902.7 亿元， 而城乡低保、特困人员供养、医疗救助、临时救助等重要社会救助项目以及儿童福利、 养老服务等重要社会福利项目的加总额分别仅为2811.5 亿元和917.8 亿元［12］，后两者分别约为三项主要社会保险项目叠加总数的13.5%和4.4%。 从覆盖人数来看，截止到2021年底，我国养老床位合计仅为815.9 万张，享受护理补贴和养老服务补贴的老年人仅为90.3 万人和573.6 万人， 注册登记的儿童福利与保护床位仅为9.8 万张， 享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴的残疾人数量分别仅为1194.1万人和1503.2 万人，城乡低保制度的覆盖人口也仅分别为737.8 万人和3474.5 万人［13］，这一覆 盖率不但与我国“十亿级”的社会保险覆盖率相比明显偏低， 而且与占总人口4%左右的社会救助覆盖人口相比也差距显著，这使得利用现行社会政策来满足我国2.64 亿老年人口、2.98 亿未成年人口、8500 万残疾人口和规模庞大低收入者的潜在福利需要难度极大。

　　社会保障总体投资规模的不足以及社会保障项目结构性失衡的背后是我国社会救助底线长期偏低以及家庭在养老、育儿、助残服务领域的巨大付出， 并促使我国当前兜底保障不足、老龄照顾不佳和生育率低等问题持续涌现，成为未来经济社会持续发展的威胁之一。

（二）区域间和人群间的社会保障待遇享有仍有差距

近10 年来， 我国社会保障在制度整合方面做了大量工作，取得了一定成效，但在实践领域严重的区域间、人群间的不平衡现象仍旧普遍存在。 在区域差异方面，2020 年北京市城镇职工基本养老保险的累积结余达到了5763.3 亿元，而黑龙江省的累积结余则欠账368.9 亿元， 且两地所支出的个人养老金年度均值分别约为6.3 万元和3.6 万元， 显示无论在持续保障能力还是在当前保障水平上区域间都存在巨大分化。 另以同年度的基本医疗保险制度为例，北京市职工医保和居民医保的年度人均支出额为5824.1 元，相比而言河南、 甘肃和四川仅为1096.0 元、1069.2 元和1289.0 元，其区域间的差距也达到了3.5 倍以上。对于人群间的差异而言，2020 年我国城乡居民基本养老保险的年度均值仅为2088.0 元，而全国城镇职工基本养老保险支出年度均值为40197.6元［14］，前者仅约为后者的5.2%。 造成这一现象的原因除了与个人缴费基数有关以外，也与国家财政对于不同人群的差异性补贴有关。有统计显示，2020 年度全国财政对于城镇职工和城镇居民的人均补贴资金量分别为1367.3 元和547.2 元［12］，前者约为后者的2.5 倍。

　　在社会救助领域，因地方财政状况迥异而导致的社会保障待遇差距也较为明显，有数据显示全国最高的上海市的城乡低保标准均为1330 元/人·月，而海南省的城镇低保标准和云南省的农村低保标准最低，仅为576.8 元/人·月和411.3元/人·月，约占上海市低保标准的43.4%和30.9%。［15］

　　社会福利等事务的统计结果也大致类似，北京市和上海市平均每25.8 名和26.6 名老年人就可对应一个养老机构床位，而这一数字在甘肃为101.5 人［15］，后 者 同 比 前 两 者 享 有 养 老 机 构 床 位的难度增加了2.9 倍和2.8 倍。

（三）社会保障投资到获得感的转化仍有障碍

2020 年，我国“社会保障与就业”的财政支出总额已经达到了33867.0 亿元， 约占总体财政支出 的13.8%［16］， 同 比2010 年 的9081.0 亿 元 和10.1%的占比均有显著进步［17］；如果再加上计算入其他项目的“财政对医疗保险的补助”“医疗救助”“保障性安居工程”等子项目，我国广义社会保障项目的财政支出占比可达16.7%， 和教育支出一道成为我国财政支出最多的项目。 但值得注意的是，在如此规模的财政投资下，我国民众尤其是弱势群体的社会保障获得感却持续偏低。 2016 年“国际社会调查计划”曾经对数十个国家进行过综合调查，其中在提高税收的前提下，欧美发达国家认同政府“绝对应当”在养老、医疗、住房、育儿等九个领域承担主要责任的比例大致为36.7%～38.1%，日本、韩国的比例约为39.6%［18］，而我国在2014 年调查的比例约为46.4%［19］，显示国民对于国家福利支出的刚性需要比部分发达国家更高。另有来自广东省的调查数据显示，与未能参加养老保险相比，参加养老保险无法提升中低收入阶层的幸福感［20］，同样证实了社会保障在提升民众获得感上的力不从心。

　　上述现象的形成有两个原因，一方面是尽管经过多年的发展我国已经不能够被称为“低福利国家”，但是无论从满足民众实际需要、维护社会公平还是实现共享发展目标来看我国离真正的高质量保障仍然有较大距离［7］，我国沿袭东亚地区“生产性”（Productivism）福利属性的制度设计方式仍然使得当前民生保障政策的 “社会性”难以匹敌快速经济增长带来的利益分化；另一方面是我国社会保障资源尤其是社会福利服务资源的可及性偏弱， 补缺性特征及其严格的家计审查条件限制了绝大多数人口享受社会福利资源， 这使得普通家庭承担了较大的养老、 育儿和助残压力并产生了巨大的家庭隐性成本， 部分功能障碍家庭的“家庭照顾赤字”正在快速转向“家庭照顾危机”［21］。 因此，我国迫切需要打通社会保障投资和社会保障获得感之间的转化渠道，通过系统性的提升社会保障项目尤其是托底性民生保障政策的覆盖水平和实现程度，来促进财政投资效率的提升。

四、在中国式现代化引领下完善社会保障制度的具体建议

（一）切实提升托底性社会政策的制度地位

积极强化顶层设计，在稳步提高社会保障总投资水平的同时，切实抑制社会保障项目的结构性失衡。 当前，我国主要依托社会救助和社会福利制度来兜牢守稳民生保障底线，但是实践效果并不理想，社会救助标准的长期停滞以及覆盖人口的逐年减少降低了低收入人口的资金保障能力， 而社会福利拓面提质的乏力则使得占总数34.1%的去功能化家庭［22］面临着老人、儿童和残疾人专项福利服务失衡的障碍，因此应在四个方面进行综合改革。

　　一是正确认识中国同发达国家在总体社会保障投资领域的不足。 走出建设高质量社会保障制度就是实行高福利的“自惧式”思维［23］，深刻认识不同子制度在社会保障领域的功能作用，维护好兜底性、 基础性和普惠性社会政策的地位均衡，注重增加社会救助和社会福利的财政投资占比以及两项事务中中央财政投资在总体财政投资中的占比，提高非保险领域的社会保障兜底效能，重视服务保障的经济、社会和伦理价值。

　　二是尽快提升社会救助人口的保障标准及覆盖范围。 将城乡兜底保障人口覆盖率从目前的不到5%逐步提升至10%左右， 分层分类地处置好边缘贫困人口的识别和待遇问题，在原有“8+1”社会救助体系的基础上完善低保边缘家庭人口救助、支出型贫困救助和急难社会救助等三种社会救助类型，全面升级民政部低收入家庭信息核对系统并建立常态化监测、动态核查及服务引导机制。

　　三是积极促进社会福利制度的扩面提质。 持续通过残疾人两项补贴、高龄老人补贴、特殊儿童津贴、多子女家庭生育补贴、税收减免及直接机构/社区服务介入等积极的家庭支持政策来降低养老、育儿和助残家庭的照料压力，全面聚焦和重点解决养老服务领域长期照护溢出效应、市场供需结构失衡和照顾分担成本悬而未决等难点痛点问题［24］，加速社区监护、临时/长期庇护、重病重残儿童养育指导、 公共托育和家庭教育指导等基本儿童福利服务从院内向院外的转型， 促进居家残疾人照顾服务的普惠性和专业性， 拓展公共空间适老化、适儿化和无障碍改造，以国家基本家庭服务清单的形式推进各地低龄儿童公共托育、高龄失能老人照顾、重残人口居家照顾服务、家庭成员喘息服务等福利服务的普惠性建设。

　　四是利用信息化手段提高有重大资金、服务需要家庭的主动发现能力。 减少社会保障经办人员、乡镇民政干部和村居民政协理员的重复工作量，加强县域为本的社会福利递送体系，发挥好区域性养育中心、康复中心、服务中心的作用，通过强化街道/乡镇社工站、养老服务站和未成年人保护站的岗位设置、人员配备、知识储备和技能培训来提高老龄、儿童及助残服务的专业水准，利用民政部“两个机构改革”和“一支队伍建设”来实现社会福利从业者的“半职业化”，积极补强困难人群服务的社会工作人才培养培训体系。

（二）全面强化社会保障待遇享有的区域及人群整合性

坚守公平统一原则，积极提高社会保障制度的整合能力。 党的二十大报告确立了“公平统一”原则，从根本上消除既有社会保障制度固有的区域性、人群性不公平，为不同地区、不同城乡、不同行业的群体搭建一个统合性强、公平性高的社会保障体系。

　　一是强化区域、城乡和行业的结构性分配。通过收入分配改革减少社会保险缴费领域的现实差距， 提高非公有制单位补充养老保险和补充医疗制度的覆盖范围，构建个人养老金的鼓励机制，通过健全财富积累机制有效完成“提低”和“扩中”，在源头上消除缴费型社会保险制度的起点差异。

　　二是加大对于落后地区的倾向性财政补贴力度。形成完善的全国基本养老保险统筹制度，切实实现养老保险基金的省际调剂， 在基本养老保险发放标准和基本医疗保险待遇水平等方面积极降低区域之间的过大差距， 尤其是要防止部分发达地区利用自身财政优势过快提升两类保险保障程度的情况，坚定维护建立“公平统一”制度的目标。

　　三是稳步降低社会保险的人群差异。 在稳定对机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险财政补贴力度的同时，注重对涵盖人口众多、 保障能力不足的城乡居民两类保险制度进行更多的财政补偿， 以财政补贴为杠杆降低缴费型社会保险的待遇享受差距， 持续提高城乡居民社会保险制度的待遇水平、最高限额并扩充重大疾病、急症、传染病、慢性病的基本药物目录。

　　四是促进实现社会救助城乡标准统一。 积极缩小区域间社会救助的标准差异，不断推进社会福利领域的基本公共服务均等化，在投入资源的同时积极克服利益群体对优势资源的垄断和对推进基本公共服务均等化的抵触心理，在养老服务、公共托育服务、助残服务等重点项目上实现同城化待遇。

（三）积极畅通社会保障获得感的可及渠道

强化福利可及能力，着力提升社会保障制度的获得性。 社会保障的获得性是巨额财政投资能否顺利转化为民生保障成果的重要路径，也是检验一个国家社会保障制度有效性甚至成败的关键指标。 面对当前我国在社会保障总投入不断增长但社会保障体感温度仍然偏低的现实，我们需要在政策上进行四个方面的调整。

　　一是显著提升托底性社会政策的兜底能力。要对群众急难愁盼的养老、托育和助残等领域加大财政资源投入，提升国家对困难家庭的全过程监管能力，做好普惠型项目预防、高风险人群甄别和问题家庭庇护干预等三层面的跟踪防控，增强高风险家庭的早期评估和过程管理，避免“家庭照顾赤字”转化为“家庭照顾危机”。

　　二是加强家庭支持型政策的建设，非保险型社会保障制度应当全面瞄准家庭而非个人，以降低兜底保障对象的瞄准失序并强力抑制新时期单亲、丧亲、留守等家庭功能障碍对特定弱势群体的不利影响，另外应在降低制度不公正的同时积极引导家庭正确认识“公平的差距”，舒缓民众在福利获得领域的“内卷”压力。

　　三是应当强化高龄老年人、 困境儿童和失能残疾人等重大社会风险的数字监督预警体系。 重视对失独、丧亲、单亲、留守等高危家庭的数据统合、信息台账和系统监管工作，增强大数据技术对困境家庭的动态审核和主动发现能力， 注重整合低收入家庭监测预警数据库并形成完善的集信息采集、分配、管理和分享为一体的大数据信息平台。

　　四是通过第三次分配等重大改革积极强化公益慈善力量的参与。 利用民政机构改革遗留场地和设施优先孵化及培育专业技能高、 责任意识强的社会组织和志愿团队， 培育稳定的公益产出市场， 将政府购买服务优先放置在高龄失能老人照料、失独家庭服务、重症重残群体陪护和受暴儿童心理干预等技术难度较高的个案服务上， 同时充分利用社区共同体和乡村共同体建设的契机来激活“恤老慈幼”“邻里守望”的民间慈善资源，引导民间力量广泛参与特定困难家庭的居家照料、 家庭评估、监护指导、社区寻访、专业庇护与兜底帮扶。