章志远

　　（华东政法大学法律学院，上海 200042）

　　追溯我国行政审判制度的历史发展进程，“行政争议实质性解决”一语正式提出于2010年。在2010年4月和5月分别举行的“全国法院行政审判基层基础工作座谈会”“全国法院行政审判工作座谈会”上，行政争议实质性解决成为促进行政审判科学发展的长效机制。［1］最高人民法院2020年6月印发《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，“实质性解决行政争议”首次正式写入司法解释之中。此后，最高人民法院相继在《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等司法文件和司法解释中不断重申这一行政审判新理念。中共中央2021年6月印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，2021年8月与国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，“行政争议实质性化解”相继载入这些权威文件之中。作为2014年修订的行政诉讼法“解决行政争议”目的条款的升级加强版，实质性解决行政争议具有丰富的理论内涵和多样的实现路径，应当引起我国行政法学理的应有重视。在实质性解决行政争议理念的法理阐释中，生成背景是基础性问题之一。本文立足司法能力、社会治理和政法政策的三重面向，揭示实质性解决行政争议理念的生成背景，希冀更好推动中国特色行政审判新理念的贯彻实施，促进新时代人民法院行政审判工作取得高质量发展。

一、提升人民法院司法能力的内在要求

2014年修正的《行政诉讼法》实施以来，人民法院的行政审判工作在服务保障党和国家中心工作、监督和支持行政机关依法行政以及保护公民、法人和其他组织合法权益方面取得很大成绩，行政审判实践中普遍存在的“立案难、审理难、执行难”问题得到一定程度的缓解。与此同时，行政诉讼制度在实施过程中遇到很多新情况、新问题，人民群众日益增长的公正司法需求和国家治理现代化要求之间还存在一定的差距。特别是行政争议进入诉讼程序之后，“案结事不了”的程序空转现象较为突出。“程序空转”并非规范意义上的法律用语，其所描述的是一段时间内行政审判实践中“空调白判”“不解决实际问题”的尴尬现象。［2］219“程序空转”导致案件处理陷入“形式终结、实质未了”的状态。近年来行政审判实践中，如下两类程序空转形态尤为明显。

　　一是裁定驳回起诉率高，行政争议迟迟无法进入实体审理。为有效解决立案难问题，2014年修正的行政诉讼法实行登记立案制，从规范层面确立了行政案件立案的诸多便民措施。此举虽然迅速拉升了全国法院一审行政案件数量，但基于对法定起诉条件较为普遍的苛刻理解，大量案件又以不属于行政诉讼受案范围、起诉人不具备原告资格、起诉超过法定期限、起诉人诉讼请求不明确、案件被告不确定、案件争议由行政机关解决更为合适等为由被法院裁定驳回。当事人不服提起上诉后，二审法院通常又以同样理由驳回上诉、维持原审裁定。有的案件还经历了再审申请审查程序，最终依旧被驳回。这一整套行政诉讼程序流转下来之后，行政争议的实体审理之门始终无法开启。有的当事人为了宣泄情绪，针对无法进入实体审理的原始行政争议反复提起新的一连串政府信息公开诉讼、不履行法定职责诉讼，衍生行政案件的频繁发生又加剧了行政审判程序的空转。以最高人民法院2021年7月发布的首批15个行政应诉典型案例中“沈某某诉浙江省宁波市奉化区综合行政执法局政府信息公开案”为例，沈某某因房屋征收补偿问题一直未获解决，对行政机关具有较为强烈的不满情绪，先后针对多家行政机关提起十起政府信息公开诉讼，“诉讼目的是要求公开政府信息获取相应证据，以解决其房屋征收补偿的实质诉求”［3］。近年来，全国一审行政案件裁定驳回起诉率一度接近四分之一，这是行政诉讼陷入程序空转境地的集中体现。

　　二是宣示性判决率高，原告真实诉求无法得到及时回应。行政诉讼判决被誉为行政诉讼法修改“最为丰富、最具特色”［4］的内容之一。从行政审判实践看，驳回诉讼请求判决、确认违法判决在判决结案中的比例最高，撤销并责令重作判决次之，具有明确内容指引性的履行判决和给付判决再次之，变更判决的适用则最为稀罕。就其内在属性而言，驳回诉讼请求判决、确认违法判决和撤销并重作判决仅具有宣示性功能，内容明确具体的履行判决、给付判决和变更判决才真正具有回应和引领意义。宣示性判决本身尽管也符合依法审判的形式要求，但过多适用往往只能起到“口惠而实不至”“画饼充饥”的作用，无法对原告起诉行为背后真正的利益诉求给予充分回应。以最高人民法院2017年6月首次发布的本院第一批行政审判十大典型案例中“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”为例，一、二审法院立足被诉取消实物配租资格行为的合法性审查，分别作出确认违法、驳回原告诉讼请求判决。此举表面上并无不妥之处，却未能真正解决原告寻求合适公租房居住的实质利益诉求。最高人民法院在再审过程中并未拘泥被诉行政行为合法性审查，而是着眼于再审申请人合法权益的有效保障，充分运用法定调解机制，从整体上一揽子解决了案件所涉行政争议，真正实现“案结事了”。［5］与关闭行政争议实体审理之门的裁定驳回起诉相比，宣示性判决的大量适用回避了原告真实诉求的解决，是行政诉讼程序空转的又一典型形态。

　　从本质上来说，行政审判实践中出现的程序空转现象是过度推崇法律形式主义的产物，即满足于追求形式上符合法律文本规定的普遍心态。这种消极思想观念的蔓延，使承载诸多法治使命的行政审判制度陷入敷衍性司法的境地，司法过于谦抑反衬出行政审判自身能力的不足。“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”［6］23回顾20世纪90年代中后期开启的人民法院改革，总体上呈现一种基于法院内部视角的“让司法更像司法”的法律形式主义改革进路。经过连续几轮的五年改革，人民法院的法治传统得以夯实，司法地位有所增强，司法公信力逐步提升。同时，理想主义取向的改革也造成了法院与社会现实之间的张力，社会转型时期各类矛盾纠纷的增加使得司法的回应性日益消减，行政审判制度运行尤为明显，作为三大诉讼制度重要组成内容的行政诉讼，却在《法治中国建设规划（2020—2025年）》中意外缺席。立足社会外部视角，尊重纠纷解决消费者体验、着眼司法能力提升的“让司法更能司法”的改革进路更加值得关注。“把提升司法能力作为司法改革的任务与目标，具有更强的引领性、更显著的务实性以及更明确的识别性。”［7］

　　行政审判的权威性和公信力来源于人民群众的切身体验和外部社会的普遍认同。“司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命。”［6］147司法能力是党的执政能力和国家治理能力的有机组成内容，大体上包括司法受理各类案件能力、司法快速处理纠纷能力、司法公正解决纠纷能力、司法实质性化解纠纷能力、司法便利解决纠纷能力、司法推动多元纠纷解决机制能力、司法正确引导社会行为能力、司法促进社会文明进步能力。其中，实质性化解行政争议能力是人民法院行政审判能力的核心要素。“无论从国家治理还是从纠纷解决的实际要求看，仅仅对是非作出判别、据以作出裁判还远远不够。从是非判别到纠纷化解，体现着司法的不同功效，也体现着不同的司法能力。”［7］为尽早走出“程序空转”的现实困境，行政审判应确立提升实质性解决行政争议能力取向的改革进路，实现行政审判权行使空间从起诉人表面诉讼请求到被诉行政行为合法性全面审查、行使方式从依法作出裁判到灵活适用协调化解、行使重心从行政争议表面处理到一揽子解决相关争议、行使结果从程序性终结到真实诉求有效保护的四重转变。［1］

　　可见，由解决行政争议法定目的向实质性解决行政争议现实目标的延伸，是新时代提升人民法院司法能力的内在要求，也是司法回应社会转型现实需求的自我调适。

二、推动行政争议诉源治理的客观需要

2014年修正的《行政诉讼法》总体上并未改变1989年《行政诉讼法》固有的聚焦个案处理的诉讼结构。作为一种国家权力结构设计，行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调。为了谋求行政诉讼制度的更好实施，必须将其置于“宏观的权力结构图景”和“微观的具体权力运作”［8］202中进行审视。党的十八大以来，坚持中国共产党对人民法院工作的绝对领导成为人民法院改革的根本政治方向。在整合政治功能和行政功能的“党政体制”［9］6下，中国共产党有关创新社会治理、推进诉源治理的路线方针政策必须在人民法院各项工作中不折不扣得到落实。从行政争议的个案处理到诉源治理，司法观念变迁为行政诉讼实质性解决行政争议理念的生成奠定了思想基础。

　　在中国共产党坚强领导和高位推动下，1989年《行政诉讼法》迅速颁行，一种聚焦个案处理的封闭对抗型行政审判模式得以形成。这一模式摹绘的理想图景是：当事人通过起诉将行政争议提交到法院面前，法院通过受理起诉主导行政审判程序进行；在法的空间的塑造过程中，法院针对行政行为合法性展开独立审查，最终作出权威裁判实现个案正义。其中，“明辨是非曲直”“凸显权力对抗”“司法主导运作”是这一行政审判模式的显著特征。［10］作为一种具有浓郁理想主义色彩的行政审判模式，封闭对抗型结构并未因2014年《行政诉讼法》的修正而发生明显变化。在规范层面，聚焦个案处理的司法观依旧占据主导地位。

　　行政审判中的个案处理司法观主要表现在三个方面：一是强调司法的被动化讼止争功能，慎言司法的主动少讼无讼功能。基于传统“不告不理”的司法消极角色定位，个案处理司法观认为行政审判权的发动止步于当事人的起诉行为，其运行重心应当始终围绕个案纠纷化解展开。二是强调司法对行政的监督和对抗，慎言甚至反对司法与行政之间的互动和合作。基于行政权力外部监督者的传统角色定位，个案处理司法观认为人民法院是行政审判程序运行的中心，自始至终不应与作为当事人一方的行政机关进行任何形式的协作。三是强调司法的程序终结作用，慎言司法审判职能的延伸与拓展。基于司法不能取代行政的谦抑立场考量，个案处理司法观认为人民法院应当恪守本分聚焦个案，防止出现行政审判权的越位。从方法论上看，个案处理司法观割裂了法治与政治之间的联系，难以适应党政体制新时代的要求。“一个政治功能缺失或弱化的法院，实际上既无政治地位，更无力担当实现法治的重任，还势必影响其一般司法功能的发挥。”［11］

　　习近平总书记高度重视从源头上预防、化解社会矛盾纠纷，强调要构建社会矛盾纠纷多元化解体系，把非诉讼机制挺在前面。“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力”。［12］从2019年2月印发的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》首次明确提出“完善诉源治理机制”，到2022年1月印发的《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》提出“从源头上预防、化解行政争议，促进行政争议诉源治理”的具体措施，最高人民法院四年来通过制定司法文件、发布典型案例等多种方式，积极倡导诉源治理司法观，形塑了人民法院在行政争议多元化解体系中源头预防参与者、前端化解引导者和诉非衔接规范者的三重角色定位，有力矫正了个案处理司法观的不适，为人民法院行政审判制度发展开拓了广阔空间。

　　诉源治理司法观嵌入人民法院行政审判过程之中，实现了人民法院作为法律机关和政治机关的角色耦合，促进了行政审判制度法治功能和政治功能的有机统一。行政审判中诉源治理司法观的核心要义体现在三个方面：一是行政审判活动不仅要聚焦本案处理，而且要通过裁判确立明确的规则指引，为“抑制后续冲突发生提供一种常规性手段”。［13］17二是行政审判职能的发挥并非始于对当事人起诉的审查，基于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，法院的释明、指导和服务职能应当延伸到立案之前。三是行政审判程序的延展要紧紧依靠体制内多方力量的支持，通过合力一揽子化解本案行政争议及相关争议，在实现控制诉讼增量目标的同时消除潜在行政争议的产生土壤。

　　习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”［14］34行政审判领域诉源治理司法观的兴起，诠释了司法不能脱离政治而孤立存在的简单道理，展示了司法既聚焦又超越个案裁判的有机统一。“如果说‘解纠纷于萌芽’只是诉源治理的初级目标，那么‘止纠纷于未发’就是诉源治理的终极目标。”［15］以最高人民法院2021年7月发布的首批15个行政应诉典型案例中“旬阳县润农房地产开发有限公司诉陕西省旬阳县住房和城乡建设局行政行为违法及行政赔偿系列案”为例，对于这一专业性强、赔偿数额巨大、时间跨度长的复杂行政案件，受案法院在案件审理之初就与被告积极沟通，并通知其负责人出庭应诉。行政机关负责人不仅四次参加庭审全面介绍涉案宗地建设情况，对案件涉及的城市规划、建设项目规划专业知识当庭予以充分阐述，而且还全程参与积极配合法院联动化解，与原告法人代表面对面沟通协调。本案最终以调解方式结案，涉案宗地的四起关联案件全部得到实质性化解。［16］这一案例是人民法院充分利用法定行政应诉制度、通过府院互动经由调解方式一揽子实质性化解案件所涉争议的典范。可见，实质性解决行政争议理念的兴起，是推动行政争议诉源治理的客观需要，也是人民法院积极拓展行政审判职能、主动参与党委政府创新社会治理任务的自我超越。

三、运用法治思维维护稳定的现实需求

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。”这“两个奇迹”的取得，不仅是中国共产党治国理政经验日臻成熟的标志，而且是中国特色社会主义制度优势的体现。身处百年未有之大变局，我国经济社会发展面临的外部环境正在发生深刻变化，必须正确处理好发展与稳定之间的辩证关系。“推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，前提都是国家安全、社会稳定。没有安全和稳定，一切都无从谈起。”［17］39作为“关键少数”的各级领导干部要“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”。［6］15

　　中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。进入行政复议和行政诉讼程序的行政争议总体数量虽然与民事争议无法比拟，但处理难度和社会反响更大。特别是地方党委和政府基于改善民生而展开的征地拆迁、城市更新、环境整治、清理违法建设等专项行动，在提升人民群众生活品质的同时，也会对一些特定群体的利益造成影响。如果相关补偿政策落实不力甚至依靠强力推进，就会引发大量行政争议甚至是群体性行政争议，行政审判实践中出现的“一人多案”“一事多案”“多人多案”现象即可佐证。以上海法院2018年行政争议实质解决十大案例中“曹某诉上海市浦东新区大团镇人民政府、上海市浦东新区人民政府限期拆除决定及行政复议案”为例，该案中责令限期拆除违法搭建就涉及上海全市近年开展的“五违四必”整治工作。如果案涉行政争议处理不好，要么会造成其他业主竞相效仿，要么会加剧底层业主出入安全隐患。只有全面了解行政争议的痛点和堵点，采取多种有效沟通协调措施才能寻求案件妥善化解，进而在经济社会发展和人民群众利益之间实现“双赢”。

　　从近年来一些社会热点事件的发生来看，潜在行政争议未能获得及时妥善化解也是诱因之一。无论是棚户区改造、公租房申请还是农村建房用地纠纷化解，都关系到行政机关依法行政的能力水平和行政执法的力度温度。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”［11］只有在全社会形成尊法学法守法用法的法治氛围，才能构筑严密的行政争议诉源治理之网，引导社会矛盾纠纷在法治轨道上得到公正及时化解。

　　作为政法机关的重要组成部分，新时代的人民法院担负着“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”［6］193的艰巨任务。如何妥善处理好监督行政和服务大局、坚持党的领导与依法独立行使审判权之间的辩证统一关系，不仅考验着人民法院的行政审判智慧，还是运用法治思维维护社会稳定的生存之道。“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”［6］622021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，明确规定“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷”“中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争”。在行政案件管辖下沉改革不断推进的当下，基层人民法院和中级人民法院面临更大的行政案件审理压力。实质性解决行政争议理念的提出，契合了人民法院坚守行政审判底线思维、兼顾司法服务和保障大局的时代要求，成为运用法治思维维护稳定的重要窗口。

　　综观近年来一些典型行政案件的审理，充分印证了“审一案、推全案、管类案、减量案”的实质性解决行政争议理念，不仅有力维护了特殊群体的合法权益，而且从根本上促进了社会大局稳定。在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”中，法院生效判决以作为新业态经济形式的网约车社会危害性小、行政处罚未遵循比例原则为由，直接撤销被告行政处罚决定，为新产业、新业态经济发展提供了强有力的司法保障，成为坚持包容审慎监管、优化营商环境的经典判决。（1）在“刘彩丽诉广东省英德市人民政府行政复议案”中，法院生效裁判以作为劳动者的“包工头”处于违法转包、分包利益链条的最末端，参与并承担施工现场的具体施工和管理工作，同样可能存在工作时间、工作地点因工作原因而伤亡的情形为由，判决将“包工头”等特殊主体明确纳入工伤保险范围，实现了对全体劳动者的倾斜性保护，彰显了社会主义工伤保险制度的优越性。（2）在这两起关涉特殊劳动群体正当权益和新兴业态发展利益保护的典型行政案件中，人民法院的裁判以法教义学方法激活了行政法原则的适用，实现了依法审判保护权益和维护社会大局稳定的有机统一。这种通过裁判释法说理实质性解决行政争议的做法，是运用法治思维化解矛盾、维护稳定的典范，生动诠释了“坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”［6］260的司法哲理。

四、结 语

实质性解决行政争议理念在行政审判实践中的兴起，是一种“法院响应政治号召、回应社会需求的司法应对策略”［18］。尽管行政法学界围绕实质性解决行政争议的内涵、标准、路径及界限展开了初步研究，但对于这一行政审判新理念如何形成、为何形成，则缺乏系统研究。本文从人民法院司法能力提升、执政党社会治理和政法政策变迁的角度，对行政诉讼实质性解决行政争议理念的形成背景进行了全面梳理，目的就在于增进行政法理论界和实务界对其政治认同和法律认同，将中国特色行政审判制度优势切实转化为社会治理效能。

　　注释：

　　（1）参见《最高人民法院公报》2018年第2期。

　　（2）参见最高人民法院行政判决书（2021）“最高法行再1号”。